¿Se ha detenido a pensar cuántas droguerías hay en su barrio? Si en grandes ciudades como Bogotá o Medellín se pueden encontrar cuadras llenas de ópticas, repuestos o ferreterías, ¿por qué no vemos calles repletas de droguerías, una al lado de la otra? Aunque a primera vista pueda parecer un asunto algo menor, la distancia entre una droguería y otra ha sido tema de lago debate en Colombia durante décadas, detrás del cual se mueven negocios que generan billones de pesos al año. Ahora el Ministerio de Salud, liderado por Guillermo Alfonso Jaramillo, alista un decreto que se mete de lleno en esta discusión y que ha despertado algunas críticas en el sector.
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Mientras algunos ven en el proyecto una oportunidad que facilita la expansión de nuevos actores, como Farmacias Similares —la cadena mexicana a la que el presidente Gustavo Petro dio la bienvenida como parte de su apuesta por “democratizar” el acceso a los medicamentos—, otros advierten que el Minsalud estaría asumiendo funciones que no le corresponden.
El borrador de decreto propuesto por el Ministerio de Salud fue publicado en la página oficial de la cartera a principios de abril para recibir comentarios, y la ventana para hacerlo cerró el pasado jueves 24 de abril. Es bastante breve, de solo cuatro páginas, y establece pautas sobre cómo deben manejarse la apertura y traslado de droguerías. Allí se señala, entre otras cosas, que “para la aprobación de la apertura o traslado de un establecimiento farmacéutico minorista” los municipios, distritos y departamentos “deberán priorizar los barrios, zonas, sectores y lugares que, preferentemente, requieran este servicio en función del número de habitantes y condiciones socioeconómicas”.
Estas nuevas determinaciones, sin embargo, no nacen de la nada, señala Greison Camargo Quintero, director de servicios jurídicos de la Asociación Colombiana de Droguistas Detallistas (Asocoldro), el gremio colombiano que reúne a más de 6.000 droguerías en el país, pues responden a una orden reciente de la Corte Constitucional. La cuestión, agrega Camargo, es que el Ministerio de Salud no estaría cumpliendo con lo ordenado.
Una historia larga
La venta minorista de medicamentos en Colombia es un negocio muy lucrativo. Según las cifras más recientes de Euromonitor, una firma de análisis económico, los tres actores más importantes del sector son Cruz Verde, Coopidrogas y Drogas La Rebaja. Entre estas tres compañías lograron ventas superiores a los $8,5 billones en 2023. Como sucede en cualquier negocio, escoger dónde abrir un local es una decisión estratégica que puede marcar la diferencia entre crecer o quedarse estancado, y que cualquier empresa debe pensar muy bien. Pero, a diferencia de cualquier otro negocio, abrir una droguería no es solo un cálculo económico: las personas dependen de ellas para acceder a medicamentos que pueden ser vitales.
“Se trata de un asunto de equidad social”, asegura Camargo. “Lo que hizo el legislador en su momento fue regular para que las droguerías estuvieran al alcance de las personas que las necesitan. La idea era evitar la aglomeración, porque si eso pasa, quien se enferma en el último barrio de Bogotá, no tendrá el medicamento cerca y tendrá que desplazarse para conseguirlo”.
La historia sobre dónde se puede —y dónde no— abrir una droguería es clave para entender el debate actual. La Ley 23 de 1962 en Colombia fue la primera en regular las droguerías, exigiendo que fueran dirigidas por químicos farmacéuticos titulados. Luego, en 1967 y 1971, se asignó al Ministerio de Salud la tarea de estudiar y decidir en qué zonas se necesitaban más farmacias. Sin embargo, solo fue hasta 1992, mediante la Resolución 10911, que se estableció una distancia mínima de 150 metros entre droguerías.
La ley y la resolución fueron impugnadas y el caso terminó en la Corte Constitucional. Los demandantes sostenían que limitar el número de droguerías según su ubicación geográfica violaba el derecho al trabajo en el sector farmacéutico, ya que cerraba puertas laborales. Además, argumentaban que restringir la cantidad de farmacias dificultaba el acceso a los medicamentos, pues si una persona no encontraba lo que buscaba en una droguería, tendría que desplazarse a otro lugar. Este no solo era un problema de acceso, decían, sino que también favorecía a los que ya operaban, creando un monopolio y dejando pocas oportunidades para nuevos competidores.
Todos estos argumentos fueron rechazados por el alto tribunal en la sentencia C-997 de 2002. El alto tribunal avaló la limitación de distancias, argumentando que no violaba el derecho al trabajo ni la libertad de empresa, porque perseguía un objetivo de interés general: garantizar el acceso equitativo a los medicamentos. Después de esa sentencia, sin embargo, otro decreto, el 2200 de 2005, redujo la distancia mínima a 75 metros.
Finalmente, hay dos antecedentes jurídicos claves para entender el resto de la historia. En 2008, mediante el Decreto 3554, el Ministerio de Salud renunció a su competencia de delimitar y hacer cumplir la distancia de 75 metros, delegando esta responsabilidad a las autoridades locales. Pero más importante, cuatro años después, en 2012, el Decreto-ley 019, conocido por muchos como el “decreto antitrámites”, derogó los artículos de las leyes de 1962 y 1971, que daban las facultades al Gobierno para fijar esa distancia.
Entonces, si todo estaba tan claro, ¿qué pasó ahora? A finales de 2024 la Corte Constitucional revisó de nuevo el caso y concluyó que el presidente Juan Manuel Santos, al eliminar esta función en su decreto “antitrámites” en 2012, excedió las facultades que le dio el Congreso, pues la regulación de farmacias no era un trámite cualquiera, sino una medida crucial para proteger la salud pública. Por eso la Corte declaró inconstitucional esa eliminación.
La Corte analizó cómo eliminar esta función afectó el acceso a los medicamentos. Dijo que, al no regular la ubicación de las farmacias, ahora podían concentrarse solo en zonas comerciales, dejando sin cobertura adecuada a las zonas más necesitadas o a personas con dificultades de movilidad y bajos recursos. En palabras simples, el alto tribunal ordenó que la norma antigua vuelve a estar vigente, y señaló que el Ministerio de Salud tiene la responsabilidad de organizar la distribución de farmacias, asegurándose de que estén bien ubicadas para garantizar el acceso de toda la población.
Pero, ¿bajo qué distancia? La Corte le ordenó al Ministerio de Salud que, en un plazo de treinta (30) días, revise las regulaciones anteriores y defina cuál de las reglas expedidas —como la que exige una distancia mínima de 150 metros o de 75 metros entre droguerías— seguirá vigente para cumplir el objetivo de garantizar un acceso equitativo a los medicamentos en todo el país. Es en este contexto que llegó el proyecto de decreto del Ministerio de Salud.
El debate que abre el borrador
El pronunciamiento de la Corte no tardó en provocar reacciones en el sector salud. Farmacias Similares, la reconocida cadena mexicana de droguerías y consultorios —que recientemente anunció su llegada al país con una fotografía en la Casa de Nariño junto al presidente Gustavo Petro—, expresó su inconformidad en un comunicado. “En Colombia se restableció la vigencia de una norma obsoleta que impone una distancia mínima entre droguerías. Esto resulta, a todas luces, violatorio de las normas de la libre competencia que el país ha suscrito ante la OCDE”. Para el conocido Dr. Simi, la decisión, más que garantizar una distribución de los mencionados establecimientos en pro de la salud pública, “limita a los colombianos al reducir las posibilidades de acceso a medicamentos de calidad y bajo precio”. Los mexicanos le piden al Gobierno “las medidas necesarias para evitar la restricción de la distancia”.
Pero en la propuesta de decreto publicada por el Minsalud no se hace una mención explícita a esa distancia entre las farmacias. El Minsalud establece que “para la aprobación de la apertura o traslado de un establecimiento farmacéutico minorista los municipios, distritos y departamentos, en su jurisdicción, deberán priorizar los barrios, zonas, sectores y lugares que, preferentemente, necesiten este servicio, tomando en cuenta el número de habitantes y las condiciones socioeconómicas, y atendiendo las necesidades de los diferentes sectores”. Cada municipio, distrito y departamento debe enviar dos veces al año (el último día hábil de cada semestre) un informe al Minsalud con los datos sobre dónde están, cuáles se han abierto y cuáles se han trasladado de las farmacias minoristas en su territorio.
Además, en ese informe deben analizar qué zonas de su región no tienen suficientes farmacias, para que el Ministerio pueda usar esa información y así mejorar las políticas de acceso a medicamentos en esas áreas, cumpliendo con el derecho de todos a tener servicios de salud accesibles.
Todo esto es, para la Asociación Colombiana de Droguistas, una redacción algo vaga respecto a lo que pide el tribunal. “Lo que dice este proyecto es que ellos se van a adjudicar la decisión de dónde, o no, puede ir una droguería. Y les pide a los municipios que envíen la ubicación de las droguerías, pero eso no es lo que pide la Corte Constitucional”, dice Camargo. El temor entre algunos en el sector es que al eludir una regulación precisa de las distancias, se favorezca una expansión descontrolada de nuevos competidores. “Nosotros nunca hemos estado en contra de la competencia, pero que entren según las normas establecidas”, dice Camargo, de la asociación de droguistas.
Sin embargo, no es la única crítica. Un importante y antiguo actor del mercado de droguerías, que pidió mantener su nombre en reserva, calificó el proyecto como “grave”, y explicó: “El Minsalud se está arrogando una facultad que no le ha sido otorgada por ninguna ley: la de exigir una autorización previa para la apertura, traslado o cierre de droguerías. Esto es inconstitucional, porque en Colombia, para ejercer cualquier actividad, salvo que una ley expresamente lo establezca, no se pueden imponer requisitos adicionales”.
Esa compañía señala, por ejemplo, que “la obligación de realizar reportes semestrales puede representar una carga desproporcionada para los municipios y distritos, en posible contradicción con el principio de eficiencia administrativa”. En los comentarios que la cadena de droguerías envió al Minsalud se señala que debe haber un equilibrio: garantizar que los establecimientos estén distribuidos de forma que respondan a las necesidades de las comunidades, en especial en zonas vulnerables o de difícil acceso, sin que ello implique “costos excesivos o inviabilidad financiera para los operadores farmacéuticos, ya que esto podría afectar la sostenibilidad".
Para esta empresa, si bien la sentencia de la Corte reconoció la facultad para establecer requisitos como los metros mínimos de distancia entre las droguerías, “en ningún momento otorgó competencias a los entes territoriales ni al Ministerio de Salud para aprobar o desaprobar la apertura o el cierre de estos establecimientos”. Sería un error, cree, “interpretar la normativa de forma que se asigne a los entes territoriales una competencia para autorizar aperturas o cierres, ya que actualmente ni la Constitución ni la ley contemplan dicha facultad”. Los involucrados y afectados por la eventual norma dejan abierta la puerta a volver a recurrir a la Corte Constitucional.
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