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La Superintendencia Nacional de Salud impuso esta semana oficialmente la primera sanción en la historia contra gestores farmacéuticos en Colombia. Audifarma y Sumiprocesos deberán pagar multas equivalentes a 230 y 250 salarios mínimos legales vigentes, respectivamente. Es decir, unos $266 millones (en el caso de Audifarma) y aproximadamente unos $355 millones (para Sumiprocesos).
En el caso de Audifarma, la Supersalud encontró deficiencias en los reportes de información e incumplimiento “reiterado” en la dispensación de medicamentos ambulatorios en el departamento de Caldas, afectando a los usuarios del sistema de salud pertenecientes a las EPS con las que se habían suscrito los contratos. Este es uno de los gestores farmacéuticos más grandes del país, atiende mensualmente a más de dos millones de usuarios y cuenta con más de 400 establecimientos en 27 departamentos. Desde finales del año pasado, la empresa atraviesa un proceso de reorganización empresarial ante la Superintendencia de Sociedades.
Sumiprocesos, a su vez, fue contratado por una EPS Indígena para operar en La Guajira, en su momento. Tras una auditoría, la Supersalud encontró evidencia de irregularidades en la entrega de dispositivos médicos, no entrega de la información requerida y no suscripción del plan de mejoramiento que, por disposición legal, deben presentar para subsanar las conductas evidenciadas.
Frente a estas sanciones, ambas compañías cuentan con el derecho de apelar. Pueden presentar su apelación ante la Delegatura de Investigaciones Administrativas o ante el Superintendente Nacional de Salud. Para hacerlo, tienen un plazo de diez días hábiles a partir de la notificación de la resolución que impone la sanción, que este periódico conoció, ya fue hecha. Estos recursos les permiten defenderse y solicitar una revisión de la decisión. Las multas solo deben ser pagadas una vez queden en firme, informa la Supersalud, es decir, cuando se agoten los recursos administrativos y la sanción sea definitiva.
Las sanciones se han venido preparando en las últimas semanas, con una revisión del marco legal que regula a los gestores, el cual, según la entidad, no es tan robusto como el que aplica a otras entidades, como las EPS. El Espectador conoció que la Superintendencia de Salud, en conjunto con el Ministerio de Salud, avanza en la formulación de una nueva regulación que busca reorganizar el marco legal en el que operan los gestores farmacéuticos. El objetivo no es solo continuar con las sanciones, sino estudiar la posibilidad de fortalecerlas y abrir la puerta, si así lo decide el Ministerio de Salud, a una eventual intervención similar a la aplicada en las EPS, una opción que, por ahora, no está contemplada en la normativa vigente para los gestores.
Un vacío legal
La Superintendencia de Salud ha intensificado en el último año su vigilancia sobre los gestores farmacéuticos. En agosto de 2024, por ejemplo, el entonces superintendente Luis Carlos Leal realizó visitas sorpresa a farmacias de empresas como Audifarma, donde la acusó de “esconder los medicamentos”. “Encontramos muchas otras irregularidades, como que se les paga a los gestores, pero los gestores no le pagan a los laboratorios y no tienen el stock adecuado de medicamentos”, recuerda Leal en una entrevista con este medio.
En la Supersalud perciben que los gestores farmacéuticos han crecido y adquirido un rol determinante en el sistema de salud, a un ritmo mucho más acelerado que el desarrollo de la normativa que los regula. Según cifras de la entidad, solo en el último año, el 18% del total de reclamos registrados en el sistema trataron sobre negación de medicamentos, entregas no oportunas, o entregas incompletas. Esto representa un total de 290.836 reclamos, de los cuales 276.014 son tecnologías autorizadas con cargo a la UPC (Unidad de Pago por Capitación), y 14.372 son por tecnologías no cubiertas. A pesar de eso, “las medidas que la Supersalud puede imponer a los gestores son limitadas. Existe un vacío jurídico por la falta de reglamentación de los gestores y los operadores logísticos de tecnologías en salud”, nos explica el superintendente, Giovanny Rubiano García.
Con Rubiano concuerda su antecesor, Luis Carlos Leal. “Hacen falta herramientas. La Super nunca había hecho auditorías sobre los gestores, por ejemplo”.
Los gestores nacieron (y siguen siendo) como intermediarios en el acceso a medicamentos. Las EPS, principales responsables de garantizar la entrega de los tratamientos a sus afiliados, los contratan para cumplir con esta función. Los gestores, a su vez, establecen contacto con la industria farmacéutica, adquieren los medicamentos y coordinan su distribución a los pacientes, ya sea a través de farmacias, entrega domiciliaria o puntos de dispensación habilitados. Esto significa que, a pesar de que la EPS es la única responsable legal de garantizar el acceso a los medicamentos, la operación final recae en otro actor.
Fue solo hasta 2019, con las leyes 1955 y 1966, que se decidió incorporar a estos actores como vigilados de la Superintendencia de Salud, debido a las obligaciones que ya estaban asumiendo dentro del sistema. En esas normas se establece la figura de los gestoras, dice Rubiano, “pero no se reglamentan sus obligaciones”.
Por ejemplo, ¿qué es entregar con “oportunidad” un medicamento? La norma especifica que una EPS debe hacerlo en 48 horas, pero nada hace extensible ese tiempo a los gestores.
La Supersalud puede exigirle el cumplimiento de ese término a la EPS, pero no puede hacerlo con el gestor. Entre el gestor y la EPS hay un contrato privado de por medio que define las condiciones contractuales del primero y que no está bajo control de la Supersalud, a pesar de que se hace con recursos públicos (la mayoría de los medicamentos se pagan con UPC). “En Colombia, no existe un registro de gestores farmacéuticos y operadores logísticos como el que existe, por ejemplo, con los hospitales y clínicas”, dice Roberto Pinto, delegado de la Supersalud en medicamentos. En la entidad saben de la existencia actual de 137 gestores, “pero podría haber más. Es posible”.
En Colombia, los gestores farmacéuticos no pasan por un proceso de habilitación, es decir, no hay un control previo que garantice elementos como, por ejemplo, su capacidad. Uno de los riesgos de esto, en la perspectiva del superintendente de salud Rubiano, es que algunos gestores pueden firmar contratos con varias EPS sin contar con la infraestructura necesaria para atender adecuadamente a los afiliados. Esto puede derivar en situaciones problemáticas que sufren los pacientes, como demoras en la entrega de sus medicamentos.
Esto no significa que los gestores no tengan ningún tipo de control. Las sanciones impuestas a Audifarma y Sumiprocesos se basan precisamente en los deberes y obligaciones establecidas en la Ley Estatutaria que regula el derecho fundamental a la Salud. “A través de la delegatura de investigaciones administrativas, podemos establecer sanciones a estos gestores farmacéuticos por no cumplir con los requerimientos de información de la Superintendencia o por negarse a realizar reportes que permitan verificar el cumplimiento de sus obligaciones en la dispensación oportuna de los medicamentos o demás tecnologías que tienen contratadas a través de una EPS”, dice Rubiano.
Durante los últimos meses, se ha añadido un elemento nuevo al panorama en donde la Supersalud ha tenido que mediar: las crecientes tensiones entre algunas EPS y algunos gestores. Un caso referencia de esto podría ser el de Audifarma y Nueva EPS, donde la primera ha amenazado hasta en dos ocasiones con suspender el servicio a los afiliados de la segunda debido a deudas impagas que ambas entidades no logran conciliar. “Hace 20 años el país distribuía medicamentos a través de múltiples canales. Pero luego nos dio por ir concentrando la operación, creando una especie de monopolios”, piensa Julio Alberto Rincón, quien fue interventor hasta hace poco de Nueva EPS. “Fuimos creando unos monstruos (con relación al tamaño) que son los gestores de hoy en día. Las EPS quedan atrapadas en contratos, porque los gestores son tan grandes, que lo concentran todo”.
Es cierto, opina Jaime Alejandro Hincapié, docente y vicedecano de la Facultad de Ciencias Farmacéuticas y Alimentarias de la Universidad de Antioquía, que algunos de los gestores farmacéuticos concentran hoy una gran operación, pero eso no tiene solo desventajas. “El negocio está en la escala. Por ejemplo, en la medida en que pueden hacer compras grandes, los gestores pueden negociar los precios de los medicamentos con la industria farmacéutica. ¿Cómo se hace eficiente un pago? Logrando economías de escala: compras de grandes volúmenes, disminuyen los precios”. Y esto no solo debería aplicar para que estas empresas puedan recibir algún beneficio, sino para que el sistema gaste menos.
Hincapié reconoce que, si bien hay vacíos, “técnicamente, el trabajo de los gestores ha sido brutal. El desarrollo tecnológico, cómo se han preparado para atender en el sistema, con los desafíos que eso conlleva, nadie podría negarlo. Sin duda, han invertido en tecnología con la que antes no contábamos”. En infraestructura, por ejemplo, los gestores han logrado establecer una red de distribución que ha permitido llegar a los rincones más alejados del país. Han implementado centros de reempaque, creado un transporte especializado, y adoptado algunas tecnologías para garantizar la correcta preservación de fármacos.
“Por supuesto, hay asuntos que se tienen que optimizar, mejorar, revisar y regular, sobre todo en el marco general, pero no se debería desconocer el desarrollo técnico que han tenido estos gestores y que van en el camino de cómo lograr que los pacientes accedan a servicios de mejor calidad en el sistema de salud”, señala el vicedecano Hincapíe.
Pensando un nuevo marco
Aún no hay decisiones definitivas y en el Gobierno sigue el debate sobre qué puede regularse y qué no, vía administrativa. Sin embargo, El Espectador conoció algunas de las ideas que ya están tomando fuerza. La nueva reglamentación establecerá una definición clara del operador logístico y el gestor farmacéutico en el sistema. Se plantea que el operador logístico sea el encargado de suministrar los medicamentos al gestor o a la IPS, sin participar en la dispensación ni tener contacto directo con el usuario. Su rol sería exclusivamente el de intermediario en una transacción comercial entre proveedores. En esa definición, se buscará detallar mucho más las responsabilidades y deberes de cada actor.
A partir de esta definición, se está debatiendo la creación de un registro de gestores farmacéuticos habilitados para contratar con las EPS. Este registro no solo permitiría conocer cuántos son y dónde operan, sino también evaluar sus capacidades.
“Un gestor puede firmar contratos con varias EPS, pero, ¿quién verifica si tiene la capacidad instalada para cumplir con todas? Lo que estamos viendo hoy son largas filas, gestores desbordados que no logran atender a varias EPS al mismo tiempo y, al final, son los afiliados quienes terminan pagando las consecuencias de esas fallas logísticas”, señalan desde la Supersalud. Como parte de esta evaluación, se estaría considerando un análisis de capacidad que contemple la caracterización de la población a atender, es decir, la demanda que enfrentaría cada operación. Incluso, no se descarta la posibilidad de establecer un límite de usuarios proporcional al número de establecimientos con los que cuente cada gestor. Todo esto sigue siendo objeto de debate dentro de la Supersalud.
Finalmente, también se discute la posibilidad de fortalecer las sanciones, incluso contemplando la posibilidad de la intervención de los gestores, aunque esto depende del análisis jurídico que se haga y sobre si es posible hacer este cambio vía administrativa.
Mucho más profunda es la discusión que se está dando sobre cómo tendría que ser la contratación entre la EPS y el gestor. Se está evaluando la posibilidad de que se tenga que hacer por principio activo, y no por laboratorio o marca. La diferencia es clave. Un medicamento como el acetaminofén, por ejemplo, puede ser fabricado por múltiples laboratorios y comercializado bajo distintas marcas y precios, pero su principio activo sigue siendo el mismo en todas. “Nosotros evidenciamos en su momento que había contratos entre gestores y EPS que exigían la formulación de algunas moléculas de ciertos laboratorios”, dice el exsuperintendente Leal. Un acetaminofén de equis marca, podría ser más caro que otra, aun cuando el principio activo en ambas sigue siendo el mismo.
Finalmente, desde hace un tiempo el Gobierno está buscando que las EPS intervenidas eliminen al gestor como intermediario y contraten directamente con la industria farmacéutica la compra de medicamentos. “Reducir la intermediación para la compra de estas tecnologías médicas es uno de nuestros objetivos. Lo estamos evaluando en el marco de las EPS intervenidas, que son nueve en total y representan el 61,42 % de la población afiliada. Hemos avanzado en esta propuesta con el acompañamiento del INVIMA, y ya hemos explorado algunas oportunidades con la industria”, confirma Rubiano García. “La compra centralizada es un gran reto, pero también lo es la dispensación”, reconoce. Por eso, “nos encontramos evaluando y analizando el tema, para no generar más impactos negativos en el acceso y goce al derecho a la salud de los usuarios”.
Más allá de que todo esto siga estando en discusión, las sanciones a Audifarma y Sumiprocesos parecen ser solo el principio de algunos cambios importantes que el Gobierno quiere hacer y que impactarían la operación de los gestores farmacéuticos.
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