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La estructura internacional del transporte marítimo exige una protección a terminales locales. Es necesario que las autoridades nacionales conozcan y se adapten a los cambios del mercado internacional y del transporte marítimo.
Un reciente documento de la UNCTAD (“Desafíos en la competencia y la regulación de infraestructuras de servicios portuarios y del sector del transporte marítimo”, Juan Luis Crucelegui, UNCTAD Research Paper No. 48UNCTAD/SER.RP/2020/7) se refiere a la necesidad de que los gobiernos nacionales les presten atención a los cambios en la estructura de competencia del transporte internacional, con especial referencia al impacto que han tenido los cambios de estrategia y estructura de las empresas multinacionales de transporte marítimo y las grandes redes de terminales portuarios dominadas por unos mismos y pocos agentes, porque a nivel nacional dejan a los operadores de propiedad de inversionistas locales en inferioridad de condiciones para competir con los terminales que pertenecen a las redes mundiales de operadores portuarios.
Dice el documento que se ha producido un importante proceso de reconversión y de concentración que ha modificado el equilibrio competitivo. Se refiere al ingreso de las grandes compañías navieras como inversionistas en proyectos de infraestructura y de servicios, muchas veces en asociación con puertos multinacionales. Esto contribuye a la concentración del poder de mercado en el mundo, con consecuencias locales que exigen la intervención de los poderes públicos en términos regulatorios, y de las autoridades nacionales de competencia y administración del transporte naval. Veamos:
“Durante muchos años el sector se ha beneficiado de una exención de las reglas de la competencia, pero en estos momentos... se plantean problemas a los proveedores de servicios de transporte marítimo” y estos no admiten espera. “Las cuestiones de competencia son aún más relevantes, dado que las concentraciones en cualquier lugar de la cadena de suministro pueden afectar directamente al sector portuario, aislando efectivamente un puerto o imposibilitando el acceso a otros. En este sentido, la regulación y vigilancia de la actividad portuaria es extremadamente relevante” porque la tendencia actual es invertir en proyectos de infraestructura y en servicios portuarios generando una integración vertical que debe ser vigilada de cerca por parte de las autoridades nacionales para evitar que se debilite la competencia a nivel local. “Recientemente se han llevado a cabo diversas” asociaciones y adquisiciones “y la creación de empresas conjuntas (joint ventures) entre líneas marítimas y compañías operadoras de terminales. Esos casos de integración vertical y sus consecuencias en los mercados locales deben ser vigilados”.
Dice el documento de la UNCTAD que la competencia y el control de ella se desarrolla en dos niveles: la competencia intraportuaria y la competencia interportuaria. La intraportuaria es la que existe en un mismo nodo portuario entre varios agentes que ofrecen el servicio en terminales portuarios. Generalmente, el control oficial de la competencia cubre solamente este aspecto. La competencia interportuaria que ocurre entre puertos dentro y fuera de un país, distantes entre sí y, por tanto, sujetos a condiciones diversas de acceso y de rivalidad, es mucho más difícil de controlar y frecuentemente elude el control de las autoridades nacionales de competencia.
“Otro aspecto importante es que las grandes embarcaciones generalmente son operadas por empresas transportadoras asociadas, lo que afecta directamente la competencia portuaria”, dice el documento. En la mayoría de los casos, las transportadoras firman contratos de largo y mediano plazo con una operadora de terminales que atiende a las naves en todo el mundo. Frecuentemente este operador maneja proyectos en los que se ha asociado con las navieras con las que tiene contratos de servicio de largo plazo. Si en algún nodo portuario un operador nacional que solamente administra una terminal tiene que competir con uno o varios terminales operados por propietarios de una red de puertos, va a hacerlo en condiciones de extrema debilidad porque la mayoría de las navieras van a estar capturadas en contratos de largo plazo por los operadores de redes internacionales de terminales. Es así como la organización mundial de la inversión en naves y en terminales excluye efectivamente a los operadores nacionales de la actividad portuaria creando situaciones que no solamente limitan severamente la competencia en puertos nacionales sino que genera inquietudes de carácter ético, de estrategia y soberanía nacional en el largo plazo.
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El problema ético surge de los contratos de concesión con los operadores nacionales, ya que cuando se celebraron no se tenía conocimiento de estas prácticas mundiales de ejercicio de posición dominante por redes internacionales de terminales. Y cuando posteriormente se dieron concesiones a estos operadores internacionales en puertos nacionales no se les impusieron condiciones para preservar la libre competencia; y en muchos casos, se les ofrecieron condiciones de operación mucho más favorables que las que se les concedieron originalmente a las terminales operadas por nacionales que llegaron primero y han sido severamente perjudicados por la forma como sucedieron las cosas. Como se verá en la siguiente sección, esto ha sido precisamente lo que ha sucedido en la Bahía de Buenaventura.
Las inquietudes de soberanía nacional son aún más evidentes: si bien a un país le conviene que varios de sus puertos los operen empresas internacionales, a ninguno le conviene que todos sus puertos sean manejados por extranjeros, y menos que conceder estos privilegios le induzcan ilegítimamente perjuicios al capital nacional.
El caso de Buenaventura
Tanto en Buenaventura como en otros círculos políticos y privados se tiene todavía la imagen de que la Sociedad Portuaria de Buenaventura (SPB) produce ríos de oro y miel, lo que era cierto en el pasado, cuando no tenía competencia en la Bahía de Buenaventura y cuando el tamaño de las naves de contenedores permitía libremente el acceso a través del canal existente, sin la profundización que le corresponde hacer a INVIAS para mantener la competitividad de Buenaventura e impedir que las naves pasen de largo a puertos con mayor profundidad de acceso en Ecuador y Perú.
Esas condiciones no son las que ahora enfrenta la SPB, ya que enfrenta una feroz competencia en la Bahía de puertos cuyos propietarios extranjeros, como lo prevé el documento de UNCTAD, tienen formas de direccionar exclusivamente la carga que viene a Buenaventura a sus terminales, poniendo a la SPB en condiciones de franca debilidad por no poseer esas mismas formas de persuasión.
Por otra parte, la posibilidad que se había presentado de crear un sub hub de trasbordo en Buenaventura, el puerto más cercano a Panamá en el Pacífico, se desbarató cuando el gobierno demoró la profundización de canal de acceso, lo que causó que las navieras pasaran a la Bahía por alto y llevaran su carga de trasbordo a un puerto en Ecuador (Posorja), que se perfila por eso mismo como candidato para convertirse en el puerto de Colombia en el Pacífico, por descuido del INVIAS de su compromiso de profundizar el canal de acceso.
El Ministerio de Comercio Industria y Turismo está ampliando los criterios para intervención del Estado cuando hay acciones de agentes que tienen participación dominante en el mundo lesivas a la competencia, pero no son dominantes en el mercado colombiano. Este es, por ejemplo, el caso del puerto de Aguadulce en Buenaventura, que usa su posición internacional para acaparar las líneas que llegan a la Bahía de Buenaventura y, sin embargo, no tiene una participación dominante en el país, aunque sí en la Bahía, donde tiene contratos con la mayoría de las líneas que sirven esa localidad.
El caso de TCBUEN es distinto. Es operado por APM, un operador de puertos con 65 terminales en 38 países que mueve 50,4 millones de TEUS (twenty-foot equivalent unit) en el mundo por año, y es propiedad de MAERSK, una de las navieras más poderosas del mundo. TCBUEN recibe la carga que llega casi exclusivamente en las naves de MAERSK y en la práctica no compite con los otros dos puertos de la Bahía (SPB y Aguadulce).
El puerto de Aguadulce tiene dos accionistas extranjeros que lo controlan: el Puerto de Singapur (SPA), una sociedad con 66 terminales en 42 países que mueve 63,4 millones de TEUS por año en el mundo, y ICTSI, el principal puerto de Filipinas, con 32 terminales en 18 países, y que mueve 11 millones de TEUS por año en el mundo. Entre los dos poseen una red mundial cercana a 100 puertos. En comparación con esta red, la SPB opera solamente en Colombia, con un terminal, y en el mejor de los casos mueve 500.000 TEUS al año. Es evidente entonces la desproporción entre este operador y los de los otros terminales con los que compite.
Para obligar o atraer a cuatro de las cinco líneas marítimas principales a usar sus servicios en Buenaventura, los accionistas internacionales de Aguadulce les ofrecen a las navieras beneficios fuera de Colombia o los amenazan con negarles servicios en su red mundial. Por ejemplo, a algunos ejecutivos de la SPB les han informado ejecutivos de líneas navieras que ICTSI les dice que si no atracan en Aguadulce en Buenaventura no les da prioridad a sus naves en Filipinas. No sabemos qué beneficios o amenazas usa SPA, pero como es el más grande del mundo y tiene alianzas de inversión en infraestructura y servicios con algunas de las principales navieras en otros terminales, seguramente tiene elementos de presión, formas de persuasión o beneficios que ofrecer.
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La SIC no interviene supuestamente por “falta de pruebas”. ¿Qué más prueba que observar que mientras la SPB tiene contratos de largo plazo con una sola línea (HAPAG Lloyd), Aguadulce tiene asegurados contratos de largo plazo con cinco líneas (MSC, CMA CGM, Evergreen, Yank Ming)? TCBUEN mueve la carga de MAERSK y sus pequeños aliados. Estas siete líneas navieras son las mayores del mundo. Como TCBUEN prácticamente no compite, pues se limita a atender los buques de su propietario y de sus aliados, la situación de competencia en la Bahía se puede describir y analizar como la de un duopolio (Aguadulce y SPB).
Esto le permitiría a la SIC preguntarse cómo un puerto mal equipado y con poca capacidad de almacenamiento (Ver abajo Anexo 1), que durante la crisis del 2022 dejó de atender el 27 % de la carga de las líneas que le llegó por contrato por falta de muelles y de espacio, acapara alrededor del 48 % de la carga total que llega por contratos con las líneas navieras. Algo debe estar operando en contra de la libre competencia, ¿o cómo se explica que las naves de las líneas que atracan en Aguadulce queden esperando horas y hasta días sin que los atiendan en ese terminal, cuando existe un puerto mejor equipado y con mayor capacidad de muelle y de almacenamiento al frente que podría darles el servicio con la misma o mejor productividad y tarifas equivalentes? No se necesita ser un genio en teoría de la competencia imperfecta para percibir que algo le impide a la SPB competir, y que la SIC tiene la obligación de averiguar por qué no hay competencia en términos de igualdad en la Bahía de Buenaventura.
Lo primero que se debe tener en cuenta es que en la Bahía de Buenaventura hay un exceso de capacidad del orden del 60 por ciento, mal distribuido entre SPB (73 %), TCBUEN (53 %) y Aguadulce (28 %). Esto indica que habiendo cumplido la SPB con su plan de inversiones, no se justificaba la inversión que hicieron los propietarios de TCBUEN primero, y luego Aguadulce, y no ha cumplido con alguna función social o económica. No aumentó la carga, los precios no cayeron y los aumentos de productividad se sitúan principalmente en SPB. Sorprende que con tal exceso de inversión insista la ANI en presionar nuevas inversiones, por ejemplo la de Aguadulce en expansión del muelle, más teniendo en cuenta que la SPB tiene un sobrante de capacidad asfixiante.
La literatura económica ofrece numerosos artículos académicos sobre los duopolios pero es ampliamente reconocido que los modelos consignados en la mayoría de ellos no permiten predecir la participación de mercado de los dos participantes, excepto que si se ponen de acuerdo, lo que está prohibido, pueden actuar conjuntamente como un monopolio, lo que tendrían que evitar y corregir las autoridades que se ocupan dela competencia. Pero sería curioso y muy improbable que en alguno de esos artículos se discuta un modelo en el que el competidor con menor capacidad y peor equipo acapare a cinco de los siete usuarios disponibles en el mercado (líneas marítimas), cuando los dos ofrecen los mismos precios y el mejor equipado brinda mejores condiciones de servicio.
Esta situación solamente ocurre si el peor equipado tienen un poder de mercado que el otro no posee, y este poder impide que haya igualdad de condiciones para competir en el mercado. Le corresponde entonces a la SIC investigar la naturaleza de las inversiones y alianzas de los socios internacionales de Aguadulce para determinar si cumplen con las reglas de comportamiento que permiten la igualdad de condiciones para competir y también verificar si la SPB opera o no en igualdad de condiciones, en comparación con los otros operadores en la Bahía. Salta a la vista, por ejemplo, que la contraprestación que paga anualmente la SPB sea 14,2 veces la que paga Aguadulce y cinco veces la de TCBUEN. Parece que las autoridades pretendieran que la SPB se defienda con las manos amarradas en la espalda.
Posibles escenarios competitivos
Si no existiera la situación de competencia desigual que provoca el ejercicio por parte de los accionistas mayoritarios de Aguadulce hay varios escenarios que podrían haberse dado en una situación de igualdad de medios y oportunidades para competir. Uno de ellos pudo ser que la participación de mercado se distribuyera de acuerdo con la capacidad de la SPB (1.600.000 TEUS) y de Aguadulce (650.000 TEUS). En ese caso, la SPB tendría 60 % del mercado (3,6 líneas navieras) y Aguadulce tendría 40 % (2,4 líneas marítimas). Como la SPB tiene mejores equipos, y esto brinda la oportunidad de ofrecer y dar mejor servicio, podría aspirar a cuatro líneas vs. dos para Aguadulce.
Otro factor que podría incidir críticamente en la distribución del mercado es la capacidad de atender dos y hasta tres naves al tiempo que tiene la SPB mientras que Aguadulce solo puede atender una por la menor longitud de sus muelles. En el mejor de los casos, esto podría causar que Aguadulce tuviera dos líneas y la SPB cuatro.
Otro factor determinante podría haber sido la capacidad de almacenamiento. De un total de 1.888.000 TEUS por año de capacidad de almacenamiento, la SPB posee el 64 % y Aguadulce el 36 %. Eso le daría la oportunidad a la SPB de atender cuatro líneas y a Aguadulce dos de ellas.
Como las tarifas son equivalentes y la capacidad de servicio de SPB es superior, seria sorprendente que en condiciones de libre competencia Aguadulce tuviera más de tres líneas, y sí muy probable que la SPB las tuviera. Eso debería despertar la curiosidad de la SIC y, francamente, si se pone esta situación en conocimiento de ella, tendría la responsabilidad de averiguar por qué está sucediendo lo aquí divulgado.
Otras consideraciones
Por otra parte, las condiciones que le impone el gobierno a la SPB son notoriamente diferentes de las que les exige a los otros dos puertos de la Bahía, cuya contraprestación conjunta es una fracción de la que paga la SPB anualmente. Evidentemente hubo participación de algún funcionario o político interesado para que se dieran estas diferencias desproporcionadas.
Adicionalmente, INVIAS, con el respaldo político de altos funcionarios, está aspirando, en violación al contrato de concesión y de las leyes vigentes, a imponerle a la SPB una carga adicional, para que pague el impuesto predial que le corresponde pagar al mismo INVIAS como propietario de los activos concesionados, lo que es inaudito.
La inversión en dólares constantes de 2007 de la SPB ha sido del orden de 450 millones de dólares, la de Aguadulce USD$ 149 millones y la de TCBUEN USD$ 170 millones. Entre los dos puertos con capital extranjero no alcanzan al colombiano.
Lo mismo sucede con el empleo directo: la SPB tiene 715 empleados en Buenaventura y es el mayor de la ciudad, Aguadulce emplea 350 personas y TCBUEN 300. No se entiende por qué las superintendencias, el Ministerio de Transporte y en general el gobierno demuestran predilección por los otros puertos cuando la SPB es la que ha hecho el mayor esfuerzo por dar empleo y operar en la Bahía.
No obstante las diferencias en el valor de la inversión, el de la contraprestación y el del empleo, la SPB recibe tratamiento de patito feo de parte de las autoridades nacionales y últimamente del municipio, uno de sus principales accionistas, que ha embargado las cuentas bancarias buscando forzar el cobro ilegal del impuesto predial que debe pagar INVIAS, pago que pondría a la sociedad en situación financiera insostenible.
La ciudad de Buenaventura y toda la Costa Pacífica deberían pensar qué pasaría si la SPB deja de operar por exceso de competencia desleal y por abuso e incumplimiento del gobierno del contrato de concesión causado por la pretensión de que pague el impuesto predial, que no figura en dicho contrato y crearía un desequilibrio que tendría que ser compensado por el gobierno.
Y los inversionistas nacionales en los puertos existentes deben tomar nota de lo que sucede en Buenaventura porque el gobierno nacional, por otorgarles condiciones a los inversionistas extranjeros ha pisoteado los derechos de los inversionistas nacionales creando una situación de No futuro para los puertos operados por colombianos. Como ya se advirtió, esa situación puede dar lugar a que todos los puertos colombianos terminen en manos de multinacionales, con las consecuencias estratégicas y comerciales que eso trae consigo.
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Conclusión
La conclusión de este análisis es que si la SPB operara en una situación de libre competencia tendría contratos de largo plazo con tres o cuatro líneas marítimas porque los socios multinacionales de Aguadulce no podrían ejercer su condición de empresas dominantes en el mercado mundial como lo hacen ahora para acaparar con contratos de largo plazo a cinco de las seis líneas marítimas distintas a MAERSK, que llegan a Buenaventura regularmente.
El ingreso que deja de recibir la SPB por cada línea que atraca exclusivamente en Aguadulce, en virtud de esos contratos obtenidos en condiciones no competitivas, es aproximadamente de USD$ 10 millones año. Como Aguadulce ha conseguido dos o tres contratos más de los que podría obtener en condiciones de libre mercado, está privando a la SPB de 20 a 30 millones de dólares de ingresos anuales sin haber tenido que hacer mayores inversiones y pagando una contraprestación que es equivalente al 6,8 por ciento de la que paga la SPB y con menos de la mitad de los empleos que soporta la SPB.
Es claramente una situación que atenta contra la justicia distributiva y exige correctivos inmediatos, no solamente de la SIC sino del gobierno nacional, que debe hacerse cargo del pago del impuesto predial al municipio y que lleva más de cinco años prometiendo que va a profundizar el canal de acceso a la Bahía de Buenaventura. Si lo hubiera hecho, Buenaventura podría beneficiarse ahora de la sequía que afecta el tráfico por el canal de Panamá, atrayendo carga de trasbordo de las naves que vienen del sur o de oriente con carga para el Atlántico.
· El autor es miembro principal de la junta directiva de la SPB. Este es un documento personal con opiniones que pueden no reflejar las de dicha junta o la administración de la empresa.exto
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