Autonomía regional

“La Constitución en 1991 aumentó significativamente la participación de las regiones en el ingreso nacional. Una medida inteligente, tomando en consideración, con mirada de hoy, que estábamos en un país distinto. Desafortunadamente, este propósito, que exigía simultánea y consistentemente un traslado de competencias para aligerar el compromiso fiscal del Estado central, se vio entorpecido. Una de las razones fue que para los congresistas, en su mayoría, resultaba más propicio seguir disfrutando de las granjerías regionales y, a la vez, utilizar su poder en la nación. Beber a dos carrillos, en un acto de glotonería que impidió la cristalización del designio inicial. Por esto, gobiernos posteriores redujeron las participaciones. Quizás también por una nostalgia centralista no superada. E inconfesada.

(Vino luego la reforma que revivió parcialmente el viejo anhelo).

Aunque con buena intención, esta idea padece de serias dificultades y anacronismos.

Por un lado, en un país en el que centenas de administraciones locales están evidentemente cooptadas por ilegales de diversa estirpe, simplemente bombear dinero hacia allí, sin auditorías reales, es un acto suicida. Quien esto escribe propuso al Congreso adoptar controles especiales que fueron negados. Y en cuanto al anacronismo, el simple traslado mecánico de dinero central sin cambiar la estructura de los destinatarios es una medida mecanicista y, quizás, insuficiente.

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Con el agravante de que, en la actualidad, un nuevo vector cobra importancia crucial: el medio ambiente, el agua y la explotación de la naturaleza.

Para total transparencia sobre este tema complejo, aclaro que estoy de acuerdo con la reforma para aumentar el volumen de las participaciones en favor de las administraciones territoriales. Porque es la manera de revertir un modelo de desarrollo redundante y concentrado en las locomotoras que cada vez se alejan más de los vagones olvidados.

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En el trasiego de la reforma, del 46,5 % aprobado en 1991, se propuso pasar al 39,5 % luego de derrotar una propuesta del 37 %.

A esto siguió la etapa del diálogo de sordos: mientras los economistas hablaban del desmadre del déficit y el riesgo para la supervivencia de la regla fiscal, los defensores alegaban que aquellos hacían sumas, pero no restas. Que había que descontar el traslado de funciones a los territorios, de modo que una ley de competencias mantendría el equilibrio fiscal. Se dijo que el Sistema General de Participaciones pasaría de 184 billones de pesos, un 5,7 % del PIB, a 218,7 billones, equivalentes al 6,8%, lo cual, a juicio de las voces críticas, era inviable. En un informe del Banco de la República se dijo que “sin reducciones equivalentes en el gasto, este proyecto generaría un incremento permanente del déficit y la deuda pública” que sería insostenible. El tema estaba siendo cocinado en desconfianza.

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Frente a la desconfianza sobre el prometido adelgazamiento central, presenté una moción en Comisión Primera de la Cámara. Se trataba de generar una discusión verdaderamente nacional para la ley de transferencia de competencias, ya que la aprobación de la norma constitucional era casi un hecho. Pedí que el gobierno no pudiera presentar el proyecto sin el concepto vinculante de Hacienda y Planeación, además de voceros de Universidades, expertos, sociedad civil y autoridades locales. Y, así mismo, propuse que tuviese revisión constitucional previa a la manera de las leyes estatutarias. Tampoco tuve éxito. La dinámica era ya imparable.

Un tercer elemento desechado desde el principio: en 1991, dada la premura de la Constituyente, se optó por fijar un porcentaje en abstracto. Después se vería lo de las competencias. Como ya lo dije, esto no funcionó bien. Lo lógico ahora, si hubiese existido más reflexión, habría sido primero establecer cuáles competencias sería verosímil trasladar, cuánto era su valor y cómo sería el ritmo de la transición.

Y aquí apareció otra arista: El ex director de Planeación Jorge Iván González, en artículo publicado en La República, arguyó que era necesaria una revisión del modo de distribuir las participaciones, con una visión más moderna y más territorializada. Pasar de la lógica sectorial a la territorial. Tener en cuenta los cambios demográficos y los activos ambientales. Compaginar esto con esfuerzo local. Tampoco le pararon bolas.

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En la Cámara se adoptaron algunos cambios que, en vez de moderar la preocupación, aumentan los riesgos. La salvaguarda según la cual el crecimiento de los recursos debía estar acorde con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, se limitó a la frase gaseosa de que debía respetarse el principio constitucional de orden fiscal. Igualmente, se debilitó la idea de que el incremento de los recursos debía ir pari pasu con el traslado efectivo de cada competencia. En consecuencia, no se pueden descartar períodos de redundancia, de modo que la Nación continúe asumiendo competencias municipales. Este es un punto complejo, porque la administración del Pacto Histórico ha venido invadiendo la órbita municipal.

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Entre tanto, aunque en la Constituyente Fals Borda visualizó un escenario acorde con estas nuevas inquietudes.

Natalie Gómez-Arteaga, Economista senior de la oficina de coordinación del sistema de Naciones Unidas, teme que el aumento “concentrado principalmente en salud y educación, no necesariamente constituye una profundización de la descentralización”. Lo que queda para la autonomía es muy poco. Y agrega: “El SPG se amplía sin un ejercicio de costos y resultados”. Se requiere una reformulación que, como lo hemos dicho, incluya factores contemporáneos. Y agrega que la abundancia de municipios difumina el esfuerzo fiscal en pequeñas obras. Sostiene una tesis interesante: mantener los municipios como nodos de representación y atención de ciertos servicios, pero dirigir las participaciones hacia proyectos más estratégicos”.