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En febrero de 2024, durante la Décima Conferencia de las Partes del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (COP10), que se realizó en Panamá, una imagen llamaba la atención de quienes recorrían la ciudad. En la Cinta Costera 3, una de las principales vías de la capital, se habían instalado grandes contenedores con letras gigantes amarillas que advertían: “15 contenedores de cigarrillos de contrabando entran mensualmente a Panamá”.
Cuando se habla de control del tabaco, es habitual que aparezca la discusión sobre el contrabando. En Colombia, el debate volvió a tomar fuerza durante las últimas semanas, a propósito del aumento del impuesto al cigarrillo. En el último debate del proyecto de ley que aprobó el incremento, Andrés Forero, senador del Centro Democrático, advirtió que un impuesto de COP 7.800 —la cifra que finalmente quedó aprobada en el Senado, aunque aún falta la conciliación— podría incentivar el contrabando y producir un “menor recaudo a los entes territoriales y les propiciamos nuevas rentas a grupos criminales”.
David Barguil, del Partido Conservador, respaldó esa preocupación: “Puede generar incentivos para que aumente el contrabando (…) Busquemos una cifra de aumento que no termine generando que se reduzca el ingreso de las regiones”.
La diferencia entre los textos aprobados por Senado y Cámara mantiene abierto el debate. Mientras el primero contempla un aumento del impuesto de COP 7.800 por cajetilla, el segundo establece un incremento de COP 5.100, una cifra que, como contamos en este artículo, podría propiciar la aparición de más de 90.000 nuevos fumadores. Ahora, las dos corporaciones deberán conciliar sus propuestas y someter el texto acordado a votación en las plenarias.
Según fuentes consultadas, se espera que este trámite se resuelva en los próximos días, antes de que se conozca la ponencia de la ley de financiamiento presentada por el Gobierno, que también incluye un aumento del impuesto al tabaco, esta vez de COP 11.000 por cajetilla.
La Federación Nacional de Departamentos también ha recurrido al argumento del contrabando en discusiones sobre el aumento de los impuestos al tabaco. Su lógica es que, si el incremento tributario encarece demasiado los cigarrillos legales frente a los que ingresan de contrabando, algunos consumidores podrían desplazarse hacia el mercado ilegal. Esto, dicen, no solo afectaría las ventas legales y el recaudo del impuesto al consumo, que constituye una fuente de ingresos para los departamentos, sino que también favorecería las redes dedicadas al comercio ilícito.
“Siempre va a estar el argumento de que, si aumentan los impuestos, aumenta el contrabando. Pero eso lo llevan diciendo toda la vida y lo que sí hemos encontrado es que la experiencia de muchos países muestra que se necesita aumentar el precio de los cigarrillos. En Colombia, en comparación con otros países, tenemos un precio de la cajetilla muy bajo”, dice Jonathan García Ruiz, consultor e investigador en salud global y socio fundador de Decilion, una consultora que trabaja en América Latina y el Caribe. Pero ¿qué dice la evidencia sobre ese argumento?
¿Realmente los aumentos de impuestos al tabaco se traducen en un mayor contrabando?
Un problema importante, pero ¿qué lo causa?
Lo primero que dice Guillermo Paraje, economista y director de Tabaconomía, un centro regional de investigación de la Universidad Adolfo Ibáñez de Chile, dedicado a producir evidencia para fortalecer las políticas públicas de control del tabaco en América Latina, es que el contrabando existe y es un problema muy grave. “El comercio ilícito existe en todos lados. Existe sobre todo en economías informales o que tienen una cantidad de informalidad importante, y existe no solo en el tabaco, sino en cualquier tipo de producto o servicio”.
De hecho, la propia Organización Mundial de la Salud (OMS), que lidera la promoción y el acompañamiento técnico de las políticas de control del tabaco en el mundo, reconoce en el comercio ilícito de estos productos una amenaza para la salud pública. Para la OMS, el contrabando facilita el acceso a cigarrillos más baratos, debilita las medidas que buscan reducir su consumo y puede contribuir a financiar actividades criminales transnacionales.
La preocupación es tal que, en 2012, la Conferencia de las Partes del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT) adoptó por consenso un tratado internacional dedicado específicamente a combatir este fenómeno: el Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco.
El instrumento entró en vigor el 25 de septiembre de 2018 y, para septiembre de 2026, contaba con 73 Partes (o países). Entre otras medidas, el protocolo contempla mecanismos para controlar la cadena de suministro, establecer sistemas de seguimiento y localización de los productos y fortalecer la cooperación internacional y la aplicación de la ley. En 2024, la OMS estimó que el comercio ilícito representaría aproximadamente el 11 % del comercio mundial de tabaco.
Ahora bien, aunque se trata de un problema importante, investigadores como Paraje y Paul Rodríguez Lesmes, economista, profesor asociado de la Facultad de Economía de la Universidad del Rosario e investigador en economía de la salud, cuestionan que exista una relación directa entre políticas como el aumento de los impuestos al tabaco y un eventual incremento del contrabando. Esa asociación, dicen, no puede darse por sentada.
“El argumento principal de esa lógica es que, si hay dos productos y uno es más barato que el otro —que sería el contrabando—, la demanda se desplaza hacia allá”, dice Rodríguez, “pero los datos de contrabando que se han desarrollado de una forma independiente en América Latina y, en general, en el mundo, lo que demuestran es que la asociación entre tener impuestos altos y tener niveles altos de contrabando es más bien muy tenue”.
Lo es, dicen ambos economistas, porque el problema del contrabando responde a razones mucho más complejas.
“Los problemas grandes de contrabando en nuestra región ocurren en zonas donde las fronteras afrontan retos institucionales muy serios. Por ejemplo, entre Brasil y Paraguay históricamente ha pasado toda clase de contrabando, no solo de cigarrillos. Entre Guatemala, Belice y Honduras también hay fronteras muy porosas y un flujo constante de esta clase de bienes. Y, en nuestro caso, la frontera con Venezuela siempre ha tenido esa misma dinámica”, dice el investigador. Entonces, se pregunta: ¿el fenómeno “responde más a esas dinámicas que al impuesto específico de un producto”?
Básicamente, lo que señalan es que el contrabando de cigarrillos no está asociado al nivel de impuestos sino a la capacidad de fiscalización y control de los países. Y hay evidencia en ese sentido. A nivel regional, Paraje y otros investigadores han encontrado que el comercio ilícito varía considerablemente entre países que tienen precios similares para las cajetillas de cigarrillos. Por ejemplo, en Colombia, para 2023, la participación del comercio ilícito se estimó en cerca del 17 %, con un precio por cajetilla de alrededor de US$1,80. En Argentina, en 2019, con un precio similar —cerca de US$1,90—, la proporción era del 14 %.
Las diferencias son todavía más evidentes en otros casos: Bolivia registraba un comercio ilícito cercano al 37 %, con cajetillas de unos US$2,25, mientras que en México, donde costaban alrededor de US$2,65, la estimación era inferior al 8%. También hay contrastes entre países con precios más altos. Costa Rica, por ejemplo, registraba una participación cercana al 31 % del comercio ilícito, con un precio de US$3,80 por cajetilla, mientras que Chile tenía una proporción de alrededor del 16 %, con precios relativamente similares.
Para los investigadores, estas diferencias muestran que el precio legal de los cigarrillos, por sí solo, no permite explicar la magnitud del comercio ilícito.
En Colombia también hay evidencia en ese sentido. Un estudio publicado en noviembre de 2025 en la revista International Journal of Drug Policy, en el que participaron Paraje y Rodríguez, entre otros investigadores, analizó el comercio ilícito de cigarrillos mediante la recolección de cajetillas desechadas en cinco ciudades: Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena y Cúcuta.
La investigación encontró que, en conjunto, los cigarrillos ilícitos representaban el 16,9 % del consumo en esas ciudades, pero las diferencias territoriales eran enormes: mientras en Bogotá la proporción era del 6,6 %, en Cúcuta, en la frontera con Venezuela, llegaba al 73,7 %. En Medellín alcanzaba el 22,5 % y en Cartagena el 43,2 %.
¿Por qué en ciudades como Cúcuta el comercio ilícito alcanza el 73,7 % del consumo de cigarrillos, mientras que en Bogotá representa apenas el 6,6 %, si el precio legal, incluidos los impuestos, es el mismo en ambas? Para Rodríguez, la explicación está en las dinámicas económicas que existen alrededor del contrabando en cada territorio.
En ciudades fronterizas como Cúcuta, explica el economista, el negocio no consiste exclusivamente en mover cigarrillos, sino toda clase de mercancías. De hecho, dice, los estudios sobre esa zona muestran que la gasolina tiene un peso importante en ese comercio ilegal.
Los cigarrillos son apenas otro producto que puede entrar en ese circuito, pero no necesariamente el más rentable: “por su volumen, transportar grandes cantidades puede resultar menos eficiente que mover otras mercancías de mayor rentabilidad”.
Por eso, sostiene el economista, atribuir las diferencias del contrabando únicamente al precio de los cigarrillos o a sus impuestos deja por fuera buena parte de lo que ocurre en esos territorios. “Ese es un argumento que se suele exagerar en estas discusiones”.
Paraje es más concreto: “no hay evidencia alguna, no solamente en la región, sino a nivel global, que ligue impuestos al tabaco con aumentos en el contrabando. El contrabando existe por otras razones y personas, y tiene otro tipo de medidas para controlarlo”.
¿Qué sí sirve?
La respuesta al comercio ilícito, dice Paraje, “es controlar más, fiscalizar más y aumentar las penas para quienes están involucrados en ese comercio. Desarrollar e implementar sistemas de trazabilidad efectivos y sistemas de licenciamiento que permitan conocer quiénes son las personas involucradas en el comercio de tabaco. Lo que habíamos detectado hasta hace unos años es que Colombia, por ejemplo, era un país de paso del comercio ilícito. Es decir, las empresas tabacaleras lícitas importaban cigarrillos en cantidades mucho mayores que la capacidad que tenía el país para absorberlos, y parte de esos cigarrillos terminaban en el mercado ilícito de Ecuador. Y eran empresas lícitas”.
Varias de esas medidas están incluidas en el Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco, que Colombia firmó en 2013, pero que todavía no ha ratificado. Su propósito es establecer mecanismos de cooperación entre países para combatir un problema que, por sus características, suele superar las fronteras nacionales.
Entre sus principales disposiciones está la creación de sistemas de seguimiento y localización que permitan identificar los paquetes de cigarrillos y reconstruir su recorrido desde el lugar de fabricación hasta su destino comercial. Para ello, contempla que cada paquete tenga una marca de identificación única y que las autoridades puedan acceder a información sobre dónde se fabricó el producto, quién fue su primer comprador, cuál era su mercado de destino y qué ruta debía seguir durante el transporte.
También establece que los países deben exigir licencias a quienes fabriquen, importen o exporten productos de tabaco, mantener registros de las operaciones comerciales y adoptar medidas para evitar que los productos destinados al mercado legal terminen desviados hacia canales ilícitos.
El tratado también contempla sanciones para las personas y empresas involucradas en estas actividades, así como mecanismos para fortalecer la cooperación entre autoridades aduaneras, policiales y judiciales de distintos países. Esto incluye el intercambio de información, la asistencia en investigaciones y la colaboración para identificar y perseguir a quienes participan en las redes de comercio ilegal. Hay, además, una disposición particularmente relevante para el debate sobre la responsabilidad de las empresas tabacaleras.
El Protocolo reconoce que la industria tiene intereses que pueden entrar en conflicto con los objetivos de salud pública y establece que los gobiernos deben garantizar la máxima transparencia en sus interacciones con ella. También señala expresamente que los Estados no deben delegar en las compañías tabacaleras ninguna de sus obligaciones relacionadas con los sistemas de seguimiento y localización. Es decir, el control de la cadena de suministro debe permanecer en manos de las autoridades públicas.
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