Tercerización: el punto ciego de la fiscalización en las obras del metro

El video de un ejecutivo chino, de una firma que integra el consorcio que construye la primera línea del metro, contando los COP 60 millones en efectivo que le entregó un empresario colombiano, de la UT Metrobuild (subcontratista del proyecto), abre una grieta no solo en el discurso de transparencia de la obra, sino en los alcances del control del Distrito. Sobre la transacción, ambas partes coinciden en que era para destrabar el pago de una factura de casi COP 1.200 millones, por obras ejecutadas.

Pero acá se bifurcan las versiones: mientras el empresario dice que atendía una presión ilegal (concusión), el concesionario explica que era una “retención acordada”, por deficiencias en los trabajos. Aunque no es la primera vez que los subcontratistas denuncian retención de pagos, sí es la primera vez que uno habla de posible corrupción.

Cuando la grabación salió a la luz, la respuesta del Distrito causó sorpresa: si bien Leonidas Narváez, gerente de la Empresa Metro de Bogotá (EMB), anunció denuncia ante la Fiscalía, a renglón seguido esgrimió lo mismo que ha dicho en otras denuncias por retención o falta de pagos a los subcontratistas del consorcio chino: es un “asunto entre particulares”, que no afecta la ejecución del contrato, una afirmación que refleja hoy el limitado alcance del Distrito para fiscalizar el adecuado uso de los recursos públicos y de la banca multilateral que se invierten en la obra.

Esta lectura es jurídicamente estrecha, pues, aunque contablemente los fondos de pago a subcontratistas pertenezcan al concesionario, la obra se nutre de recursos públicos del Distrito, la Nación y créditos de la Banca Multilateral (Banco Mundial, BID, BEI). Estas instituciones imponen estrictas cláusulas de integridad, transparencia y prevención de prácticas prohibidas que no se limitan a la fachada del contrato principal, sino que permean toda la cadena de suministro.

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Asunto entre privados

Pero para entender por qué existe ese vacío de fiscalización, es necesario entender que la construcción de la primera línea del metro se contrató con el consorcio Metro Línea 1 bajo la modalidad de concesión, que transfiere todo el riesgo al privado. La EMB se entiende y vigila de manera exclusiva al concesionario, a través de la interventoría, haciendo seguimiento a la obra, al cumplimiento del cronograma y paga a medida que avanza.

Y, en este tipo de contratos, como ningún consorcio internacional llega con personal propio, debe y puede subcontratar los diferentes frentes de obra. Él elige las empresas, las cuales, a su vez, pueden subcontratar otros trabajos, todo bajo el régimen privado y sin intervención de la administración, salvo la aprobación de idoneidad de los subcontratistas que se encargarán de frentes de alta complejidad (ingeniería de detalle, sistemas ferroviarios, material rodante y cimentación especializada), que deben contar con una “no objeción” de la interventoría y la EMB.

Hoy, bajo este esquema, el desarrollo del viaducto es una pirámide de subcontratación que integran, eslabones abajo, una red de Uniones Temporales y pymes colombianas que ponen el trabajo pesado, el personal de obra y los insumos. El modelo, como está planteado, en principio, tiene sus ventajas, pues no solo le facilita trámites al privado para avanzar con la construcción, sino que blinda a la administración de cualquier conflicto económico, comercial, laboral o técnico con terceros, como se vio en las denuncias del año pasado, en las que la Empresa Metro dijo no tener competencia para intervenir.

Agujero negro

El problema radica en que el contrato de concesión no dotó a la Empresa Metro de Bogotá ni a la interventoría de mecanismos para fiscalizar los estándares de contratación entre el concesionario y sus subcontratistas, siendo un “agujero negro” para la vigilancia rigurosa del flujo de los recursos públicos. Es decir, el Distrito tiene toda la capacidad de vigilar el concreto, evalúa si la viga cumple la resistencia estructural y mide el avance porcentual del viaducto, pero ignora las dinámicas bajo las cuales el concesionario transa con las empresas que ejecutan los trabajos en el terreno.

Hoy, según datos de la interventoría, solo conocen el primer anillo de subcontratistas, es decir, los que contrata directamente el concesionario, el cual integran al menos 200 empresas, encargadas de traslado de redes, cimentación, servicios de alimentación, entre otras. De resto, las transacciones y acuerdos con las pequeñas y medianas empresas (pymes) locales, subcontratadas en un segundo o tercer anillo, escapan a cualquier radar institucional. “Aguas abajo hay hasta tres cadenas más de subcontratistas, que nadie monitorea y que, por su dimensión, supera cualquier capacidad”, dijo Javier Descarga, interventor de la obra, para el artículo de El Espectador “El reclamo de la red de subcontratistas del metro, que dice que no le pagan”.

Ese punto ciego, que hasta ahora solo había generado denuncias por las faltas o demoras en los pagos, crea las condiciones para el posible abuso del contratante y la vulnerabilidad del contratista, pues cuando a una pyme le retienen el pago le impiden pagar su nómina y sus proveedores, quedando vulnerable a la aparición de “peajes” para agilizar desembolsos. En la reciente denuncia, que está en manos de la Fiscalía, el representante de la UT Metrobuild deja claro, mientras entrega fajos de billetes, que le urgía el desembolso para pagar a sus obreros y evitar la parálisis de las obras.

El riesgo reputacional y la vigilancia multilateral

La falta de fiscalización integral no solo amenaza el flujo de caja de los proveedores locales, sino que representa un golpe reputacional severo para el proyecto. Al contar con financiamiento de la Banca Multilateral (Banco Mundial, BID, BEI), el contrato incorpora protocolos estrictos de integridad y antifraude, como lo indica el gerente del Metro. El manejo de grandes sumas de dinero en efectivo fuera del sistema financiero rompe con cualquier estándar internacional y podría activar cláusulas de sanción o incluso la congelación de desembolsos si se comprueba la existencia de prácticas prohibidas en la cadena de ejecución.

Así lo señaló el gerente de la Empresa Metro, Leonidas Narváez, quien contó que contactó a los tres bancos para ponerles de presente que había conocido hechos que podrían constituir un delito. “Estamos actuando en dos contextos: frente a la Fiscalía y frente a la banca multilateral, presuntas acciones que podrían no cumplir con el criterio de integridad con relación al manejo de recursos o una práctica prohibida, de acuerdo con lo que está establecido en el contrato”.

“Llevo 45 años en el ejercicio de mi profesión y casi todas las entidades hacen retenciones para garantizar el cumplimiento del contrato, pero eso queda pactado dentro del contrato. Aquí lo que realmente llama la atención es el pago en efectivo. El contrato establece que los pagos deben hacerse dentro del sistema bancario. No conozco un caso similar y si alguien más ha sido víctima de esta práctica, lo debe denunciar”.

El gerente niega que exista un control limitado frente al manejo de los recursos públicos. Aclara que existe toda la trazabilidad y control hasta que dejan de ser públicos, lo que ocurre cuando se le paga al concesionario una obra recibida a satisfacción. “No hay una falta de control, pero la relación entre el concesionario y sus contratistas no la gobernamos. No participamos por cuánto contrata, cómo contrata, con qué periodicidad paga. Solo cuando por ley estamos obligados a verificar que los trabajadores estén vinculados a seguridad social. También, cuando hay protestas de trabajadores que informan que no les han pagado, ahí intervenimos. La Empresa Metro de Bogotá está comprometida con proteger a los trabajadores y la mejor manera es garantizar y verificar que les paguen”.

Giro a la fiscalización

Pese a la explicación, para blindar el sueño del metro de Bogotá de las sombras de la corrupción, urge un giro en la fiscalización. El Distrito no puede ignorar lo que ocurre en las oficinas donde se firman los pagos. La implementación de un Plan de Auditoría Integral a la Subcontratación que obligue a la bancarización total de las transacciones y a la transparencia en el flujo de pagos sería una necesidad.

Por ejemplo, exigir transparencia en la cadena de pagos, obligando al concesionario a reportar en un portal abierto el flujo real de pagos a todos los subcontratistas y proveedores, verificando que los cortes de obra aprobados se trasladen en tiempos razonables a las pymes que ejecutan los trabajos; ratificar la prohibición del uso de efectivo; reforzar un canal directo de denuncias de subcontratistas gestionado por la EMB, y contar con instancias de control independiente, donde los proveedores puedan reportar retenciones injustificadas o exigencias de dádivas sin temor a ser vetados o represaliados en sus contratos.

La obra pública más importante del país no será juzgada solo por el movimiento de sus trenes, sino por la decencia institucional con la que fue construida. Permitir que la trazabilidad de los recursos se pierda en bolsas de papel y acuerdos verbales es ceder el control del proyecto a una informalidad que no se puede permitir.

Pues permitir que el dinero en efectivo en bolsas circule libremente en las oficinas del megaproyecto rompe con cualquier estándar bancario, contable y tributario, y expone la vulnerabilidad al desconocer lo que ocurre detrás de cada frente de trabajo. De repetirse en esta etapa final, cuando se debe cuidar cada detalle, aumentarían los riesgos de parálisis de frentes de trabajo, en caso de que a un subcontratista no se le pague a tiempo; riesgo en la calidad de los materiales y el trabajo, y de caducidad y sanciones internacionales, algo que a esta altura no se puede permitir.

Cronología de escándalos y denuncias

Al ser la obra más grande de infraestructura de la capital y del país, se han posado múltiples ojos para hacer veeduría al desarrollo de los contratos y las obras. Y, en ese proceso, a la par con las alertas de la interventoría por retrasos o problemas con la obra, que se han ido subsanando, también han surgido algunas polémicas y denuncias que, más allá del escándalo mediático, no han llegado a nada. Hoy la obra avanza encarrilada y con la mira puesta en marzo de 2028 como fecha de entrada en operación. Estos son algunos de los casos más recordados en los últimos años:

Septiembre de 2023. Surgió un escándalo por posible corrupción en la adjudicación de la licitación. La Fiscalía compulsó copias, tras la filtración de interceptaciones telefónicas en las que supuestamente se hablaba de presuntos aportes millonarios a campañas políticas a cambio de favorecer la concesión del metro al consorcio chino.

Noviembre de 2023 – marzo de 2024. Empresas subcontratistas, de algunos subcontratistas del consorcio Metro Línea 1, a las que les encomendaron varias labores relacionadas con la obra, denunciaron retrasos sistemáticos e incumplimiento de pagos a proveedores locales, así como la retención injustificada de pagos por obras ejecutadas. Los subcontratistas señalaron que el consorcio retenía facturas escudándose en reprocesos administrativos o revisiones interminables de interventoría.

Mayo de 2025. La EMB aplicó multas al concesionario chino por el retraso en la entrega de las Unidades de Ejecución de los diseños definitivos y por la falta de vinculación oportuna de personal técnico y proveedores especializados en frentes críticos de la Avenida Caracas.

Agosto de 2026. Radican en Fiscalía denuncia por presunta concusión, en la que señalan a un subcontratista de pedir dinero en efectivo para autorizar el pago a una empresa por diversos trabajos en el proyecto. Se filtró un video grabado el 18 de abril de 2026 donde se observa a un representante de la UT Metrobuild entregando 60 millones de pesos en efectivo dentro de bolsas a un alto directivo chino de CHEC.

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