El próximo 20 de julio terminará el período legislativo del Congreso. Tras cuatro años de trabajo, el balance sobre sus aportes a la implementación del Acuerdo de Paz no es positivo: solo fueron aprobadas cinco de cuarenta normas pendientes que contribuyen a la ejecución de lo pactado entre el Estado y la extinta guerrilla de las Farc.
Tras la firma del Acuerdo de La Habana, el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos realizó un alistamiento normativo para identificar normas ordinarias que debían ser modificadas, obstáculos jurídicos que necesitaban retirarse o la expedición de nuevas directrices para la implementación.
Se identificaron 107 normas que debían ser tramitadas por la rama Legislativa. De ese total, seis fueron aprobadas en 2017 durante el fast track —mecanismo que reducía el número de debates en el Congreso requeridos para que se expida cualquier ley—. También se aprobaron normas muy importantes, como la Ley de Indulto, que permitió iniciar el proceso de desarme de las antiguas Farc, así como la creación de la JEP.
Según la congresista Juanita Goebertus —cuyo equipo legislativo le ha hecho seguimiento a la implementación del Acuerdo—, cuando terminó el fast track, aún cuando el gobierno Santos carecía de capital político para tramitar la cantidad de normas deseadas, logró un 61,68 % de avance en la normatividad requerida. No lo hizo a través del Congreso, sino con varios decretos.
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Es decir, que el grupo de congresistas que se posesionó el 20 de julio de 2018 y está a cuatro meses de terminar su labor tenía la responsabilidad de trabajar sobre un poco menos del 40 % de normas y, aun así, solamente tramitó el 4 %.
¿Por qué legisló tan poco el Congreso actual sobre el Acuerdo de Paz?
Laura Wills, directora de la organización Congreso Visible, de la Universidad de los Andes, atribuye esta “tímida” labor del legislativo a la composición del Congreso, para el cual la paz no ha sido una prioridad. De hecho, la mayoría de las curules están en cabeza de partidos como el Centro Democrático y Cambio Radical, cuya bandera de campaña ha sido la oposición al Acuerdo de Paz.
“Muchas de las iniciativas que se discutieron durante estos cuatro años en torno a la implementación del Acuerdo venían del gobierno anterior, fueron iniciativas que quedaron radicadas por el expresidente Santos. El presidente Duque, con su poder legislativo, no ha tenido iniciativas para legislar sobre ello”, explica Wills.
Según el informe “No enreden la paz: ¿en qué va la paz cinco años después de la firma del Acuerdo final?”, elaborado por miembros de los partidos Alianza Verde, Liberal, la U, Cambio Radical, el Polo, Fuerza de la Paz y el Estatuto de la Oposición, el Gobierno presentó solo un proyecto: la Ley de Especialidad Agraria. Sin embargo esta ley fue radicada en el segundo año del gobierno de Duque y, según explica Goebertus, “su propia bancada luego la dejó hundir”.
La congresista además recuerda que, durante 2018, la bancada de la paz se dedicó a “tapar goles”. “El gobierno de Duque entró queriendo hacer reformas a los acuerdos que hubieran podido destruir el proceso de paz. En total, en un trabajo conjunto entre algunas bancadas, la comunidad internacional y la opinión pública, contamos doce reformas que logramos frenar, incluyendo la reforma a la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), que hubiera sido nefasta para la paz”, afirma.
Wills y Goebertus coinciden en que el regreso a las armas de Iván Márquez y Jesús Santrich también afectó el avance del proceso en todas sus dimensiones, incluida la legislativa.
Márquez, quien tenía una curul en esta institución, se negó a ocuparla y ahora es el jefe de la disidencia Segunda Marquetalia. Por su parte Santrich, quien habría muerto en un enfrentamiento con otro grupo armado en Venezuela, protagonizó un escándalo tras ser pedido en extradición por Estados Unidos por estar presuntamente implicado en redes de drogas. Audios divulgados por este diario dejaron dudas de si fue un entrampamiento.
Otros factores que influyeron en el lento trabajo del Congreso en materia de paz fueron la pandemia y las masivas y prolongadas protestas del paro nacional de 2020 y 2021. Wills afirma que estos dos temas fueron los protagonistas en la agenda de Duque. “El poder Ejecutivo es uno de los actores que más legisla este país. Son las iniciativas de carácter ejecutivo las que más se aprueban”, añade. Pero agrega que la pandemia no explica la falta de gestión del Congreso para legislar sobre la paz: los congresistas “decidieron sesionar virtualmente, entonces esta no es una excusa”.
¿Qué sí se adelantó en estos cuatro años?
Según el informe “No enreden la paz”, el Congreso sacó adelante las siguientes normas: la Ley Estatutaria de la JEP, la reglamentación del Catastro Multipropósito —que no fue tramitada como ley, pero se incluyó un ítem al respecto en el Plan Nacional de Desarrollo—, el ajuste de la Agencia de Renovación del Territorio al Acuerdo de Paz, la Ley de Transporte Escolar Rural y el aumento de la transparencia en torno a los beneficiarios de personas jurídicas y sociedades extranjeras en Colombia.
Según Goebertus, hay dos más que podrían salir en los próximos cuatro meses, y una que quedaría avanzada para que se apruebe en la siguiente legislatura.
El informe también aclara que durante este período se sancionó la Ley 2046 de 2020, que promueve la participación de pequeños productores campesinos y comunitarios en mercados de compra pública de alimentos, y que, si bien no era parte de la normatividad del Acuerdo, tiene un impacto positivo en su implementación. Además, se hicieron efectivas las 16 curules de paz que serán elegidas este 13 de marzo, con un gran pero: se hundieron por vía legislativa y solo resucitaron tras un fallo de la Corte Constitucional.
El Congreso también cumple con funciones de veeduría y control, y en ese sentido el grupo de congresistas de la bancada de la paz presentó nueve informes de seguimiento al Acuerdo. Wills rescata que durante la pandemia se llevaron a cabo audiencias públicas, incluyendo algunas realizadas con organizaciones de víctimas.
Las consecuencias del retraso normativo del Acuerdo final
“Sin que se discutan esos proyectos de ley, que están totalmente asociados con la implementación del Acuerdo de Paz, no hay implementación, así de sencillo”, dice Wills. De hecho, según han advertido expertos como John Paul Lederach, del Instituto Kroc, si los procesos de implementación de un acuerdo de paz no avanzan a nivel normativo en los primeros cinco años después de su firma, hay una gran probabilidad de que se degraden y se vuelva a escenarios de violencia.
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Esto ya está ocurriendo en Colombia: el surgimiento de disidencias, el fortalecimiento territorial de otras guerrillas como el Eln y el crecimiento de grupos armados organizados como las Agc o Clan del Golfo. Además, según Indepaz, solo en 2021 hubo 177 asesinatos de civiles, líderes y lideresas de procesos organizativos y 43 asesinatos de firmantes del Acuerdo.
Algunos puntos están en una situación más crítica que otros. El punto 1, sobre la Reforma Rural Integral, es el más grave de todos, con 21 normas pendientes, del total de 36 que se establecieron en el alistamiento normativo. Algunas de las pendientes son la Ley de Tierras y la jurisdicción agraria. Según investigadores del Partido Comunes, en su informe de seguimiento a ese punto, hay un incumplimiento sobre el carácter integral de lo que debería ser la reforma y esto, a su vez, pone en jaque la implementación general.
Además, critican algunas de las normas que se han expedido. Por ejemplo, dicen que la regulación del Catastro Multipropósito va en contravía de lo acordado, pues “no plantea mecanismos de participación de las comunidades en la formación catastral y en su veeduría”.
Otro ejemplo de las consecuencias de la falta de normatividad es el punto 4, sobre la solución al problema de las drogas. Una de las normas que no ha pasado tiene que ver con el tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores. Según Isabel Pereira, de Dejusticia, esto no ha sido la causa directa de la precaria implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), pero sí da cuenta de la poca voluntad política frente a los pequeños cocaleros que han querido, sin éxito, ingresar al programa o que no han visto los resultados esperados en temas de proyectos productivos alternativos.
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En cuanto al punto 2, de participación política, las dificultades administrativas que han enfrentado los candidatos a las 16 curules de paz evidencian la importancia de la labor del Estado, más allá de la expedición de leyes. Como ha denunciado Colombia+20, hay varias candidaturas en entredicho y los recursos de campaña no han llegado a los candidatos a solo días de las elecciones. Además, según Wills, cuando lleguen al Congreso deberá haber apoyo Estatal y de la opinión pública a estos 16 nuevos congresistas para que “puedan tener una incidencia real en el mundo complejo del Congreso y un impacto en la representación de los millones de víctimas en este país”.
Isabel Pereira afirma que, además del problema de normatividad, hay un problema grave de planteamiento e implementación de políticas públicas que ejecuten las leyes. El punto 3, sobre la reincorporación, es otro ejemplo de ello. En este punto ya están aceptadas las 22 normas acordadas, pero la implementación en terreno va muy lenta y las consecuencias para las personas firmantes del Acuerdo son graves: aún el 48 % de excombatientes no está vinculado a algún proyecto productivo, según el informe “No enreden la paz”. Y según la Procuraduría, hay todavía vacíos en la caracterización de los firmantes, sobre todo con un enfoque étnico y de género.
Ahora que el nuevo Congreso entrará a operar el 20 de julio de 2022, es difícil predecir cómo legislará sobre el Acuerdo. Según Wills, para avanzar en temas de paz lo más importante es que tanto el Congreso como el nuevo presidente tengan la voluntad de trabajar por la paz, en medio de un escenario de conflicto mucho más complejo que el que encontró el Congreso saliente y un rezago profundo en la implementación general.