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Si hay un proyecto bandera que el Gobierno Duque ha asumido en relación con la implementación del Acuerdo de Paz es la puesta en marcha de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, conocidos como los PDET, estipulados en el primer punto del Acuerdo Final de La Habana. Tanto, que los sectores críticos del Gobierno lo acusan de reducir toda la Reforma Rural Integral a esos 16 programas, que, aunque fundamentales para el desarrollo del campo, deben ir de la mano con otras estrategias incluidas en el Acuerdo. Sin embargo, un reciente documento escrito por el Centro de Pensamiento y Diálogo Político, que el mismo Acuerdo creó para que le hiciera seguimiento, sostiene que la estrategia del Gobierno con los PDET apunta más a simular su implementación que a aplicar en realidad el mandato que impone el Acuerdo de Paz.
(Lea: Así van los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial)
Esos programas que hoy están en el centro de la disputa, pues el Gobierno Nacional defiende su gestión, los contempló el Acuerdo de Paz para priorizar las regiones más afectadas por la violencia, la pobreza, el abandono del Estado y los cultivos de uso ilícito. Se concretó que fueran 170 municipios recogidos en 16 subregiones, conocidas en todo el país porque la guerra se ensañó con ellas: los Montes de María, el Urabá antioqueño, el Catatumbo o el sur de Bolívar, entre otras. Cada región contaría con su propio PDET. Estas son algunas de las críticas de ese centro de pensamiento, que recogen en buena parte lo que también ha señalado el partido FARC:
El Gobierno limitó los PDET
Los 16 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial se construían con la participación profunda de las comunidades en esas 16 regiones. Después de hacer ejercicios participativos en las veredas, en los municipios y en las subregiones, de cada una salía un Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR) que contenía lo que las comunidades habían señalado como sus prioridades. Un documento que debe tener la visión de ellas mismas sobre sus territorios para los siguientes 10 a 15 años. Dichos planes se articulaban con otros programas también estipulados en el Acuerdo como los Planes Nacionales sectoriales para la Reforma Rural, que también son 16 y plantean cerrar las brechas entre el campo y la ciudad en materia de educación, salud, vivienda, entre otras. También con el programa de sustitución de cultivos de uso ilícito, estipulado en el punto 4. En resumen, los PDET eran la herramienta para ejecutar la Reforma Rural Integral en las 16 regiones priorizadas.
Lo que dice el documento es que el Gobierno redujo los PDET solamente a los Planes de Acción para la Transformación Regional, que a su vez tampoco son lo que estipuló el Acuerdo. Lo que terminó quedando, dice ese centro, es un listado de más de 32 mil iniciativas solicitadas por las comunidades que muchas veces obedecen a responsabilidades cotidianas y básicas del Estado, con o sin Acuerdo de Paz. Por ende, ello no significa realmente “intervenciones estatales adicionales a las que ya están consagradas constitucional y legalmente como se supone debería ser el aporte reparador del Acuerdo de Paz a estas regiones”.
(Lea: Poner en marcha los PDET en Chocó, la esperanza para afrontar una emergencia por COVID-19)
De acuerdo con ese centro de pensamiento, en los ejercicios de participación el Gobierno estipuló ocho pilares (educación, salud, vivienda, ordenamiento de la propiedad, entre otros) y en ellos fue encasillando las necesidades de las comunidades con énfasis sobre todo en el nivel municipal. Ello puede verse en que de las 32.808 iniciativas recogidas, el 96% (31.630) son municipales, en contravía de la visión regional que promovía el Acuerdo.
Asimismo, los PDET no se han implementado de manera integral con los otros programas de la Reforma Rural, que es otra de las críticas del documento. Están desconectados de los Planes Nacionales sectoriales (pues de esos 16 solo se han adoptado cinco: vivienda, vías, conectividad rural, electrificación rural y la comercialización de la economía campesina ), del Programa de sustitución de cultivos cuyo avance ha sido mínimo y de la entrega de tierras a campesinos que, a la fecha, aún no se ha iniciado.
Sobre este punto, el Gobierno defendió la forma en la que se construyeron los PATR. “Fue un proceso de planificación con enfoque territorial sin precedentes en la historia de Colombia”, aseguraron desde la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), encargada de la puesta en marcha de los PDET. Resaltaron la participación de más de 220.000 personas en 11.000 veredas de esos 170 municipios priorizados.
Sobre la falta de integralidad, el Gobierno aseguró que con el fin de integrar todos los programas y estrategias que coinciden en esos territorios diseño la “hoja de ruta”, que incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo, con la cual contará cada una de las 16 regiones PDET. A la fecha, ha sido aprobada únicamente la del Catatumbo, en la que de acuerdo con la ART hubo participación amplia de la comunidad, las autoridades locales, las organizaciones sociales, la academia, empresarios y cooperación internacional.
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Los PDET no tienen financiación asegurada
La magnitud de la tarea de implementar la Reforma Rural Integral es tal que de los $129 billones que se estima cuesta implementar todo el Acuerdo, $110 billones están destinados solo a este punto, es decir el 85% del total del costo de lo pactado. Y de esos $110 billones, alrededor de $79 billones van para los PDET.
El problema con ese monto, señala el documento, es que más de la mitad de los recursos viene del Sistema General de Participaciones (SGP), es decir, de las transferencias que por ley la Nación debe hacer a los departamentos y a los municipios. Eso quiere decir, básicamente, que con o sin Acuerdo de Paz esos recursos van a ir a los municipios y además están destinados específicamente a educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Por ello, lo que venga del SGP no son ‘recursos frescos’ para la implementación del Acuerdo y en este caso para los PDET.
De los $79 billones de inversión de los PDET, sin contar lo que viene del SGP, solo el 40% ($30 billones) son recursos adicionales. “¿Qué sentido tiene llevar a cabo procesos participativos para definir coordenadas de transformación territorial de los PATR si los recursos que financiarán dichas iniciativas tienen destinación específica y no podrán financiarlas?”, dice ese centro de pensamiento. En pocas palabras, el Gobierno estaría contabilizando recursos que entran a los municipios desde la Constitución de 1991 como parte de su tarea de implementar los PDET, sin necesariamente estar haciendo esfuerzos fiscales adicionales.
Eso además de que la estimación de cuánto costaría implementar los PDET, que está en el Conpes 3932 de 2018, se hizo antes de que esos 16 programas estuvieran formulados y se conocieran las iniciativas priorizadas por las comunidades.
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Frente a la financiación de estos programas, la ART respondió que hay otras fuentes más allá del SGP. Resaltó el anexo de gasto para la construcción de paz que se incluyó en el Proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación de 2020, donde están incluidos $634 mil millones destinados a los municipios PDET. Igualmente, todo lo que viene de un órgano de decisión llamado OCAD Paz y de las empresas privadas a través del mecanismo de obras por impuestos.
Las Zonas Futuro del Gobierno Duque sobre las regiones PDET del Acuerdo de Paz
Aparte de los PDET que estipulaba el Acuerdo, el Gobierno Duque creó las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII o Zonas Futuro) para contribuir en lo que ha denominado como la estabilización de las zonas más afectadas por el conflicto armado. Como es natural, esas zonas coinciden territorialmente con aquellas donde se deben implementar los PDET.
El documento sostiene que las prioridades en estos territorios cambiarían pues lo que proponen esas zonas futuro es radicalmente distinto (incluso opuesto) a lo que plantea el Acuerdo. “Se impone una lógica de securitización y pacificación por cuenta de la presencia y acción de la fuerza pública en los territorios que desplaza la lógica de intervención estatal hacia la transformación del campo”, se lee en el informe.
Sobre ese punto el documento resalta el reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que ese alto tribunal estipuló que esas zonas futuro deben ser coherentes con los compromisos derivados del Acuerdo de Paz para intervenir en las zonas afectadas por la violencia.
(Lea: Zonas Futuro no podrán desconocer mandato del Acuerdo de Paz: Corte Constitucional)
Las “obras PDET”
Cuando el Gobierno presenta informes sobre avances en la ejecución de los PDET, lo suele hacer a través de las que denomina como “obras PDET”, así como las obras por impuestos y los proyectos aprobados en OCAD Paz. A la fecha, se han entregado más de 990 de las primeras y otras 195 están en ejecución, para una inversión de $222 mil millones por ese concepto. De las obras por impuestos hay recursos para ejecutar 40 proyectos en municipios PDET con una inversión de $348 mil millones. Y a través de OCAD Paz se han aprobado 96 proyectos en estos municipios por un valor de $914 mil millones
Sobre las llamadas obras PDET, advierte el documento, antes eran lo que se denominaba Obras de pequeña infraestructura comunitaria, creadas originalmente para atender necesidades inmediatas en las comunidades aledañas a los antiguos espacios territoriales de reincorporación. No necesariamente hacen parte de lo que las comunidades plantearon en los PATR. “Es preciso advertir que el Estado, en cabeza del gobierno del presidente Iván Duque no puede considerar la ejecución del PDET mediante este tipo de obras, pues precisamente la función de estas era solventar necesidades menores, mientras que los PDET, a diez años, pretenden transformar realidades mucho más complejas.” Ello porque esas obras PDET hoy son, por ejemplo, casetas comunales, canchas deportivas, puentes peatonales, comedores comunitarios así como otras obras de pequeña envergadura.
De igual forma, los proyectos que se ejecutan mediante la estrategia de obras por impuestos de las empresas privadas o los aprobados en OCAD Paz tampoco tienen una relación clara con los objetivos de transformación regional de los PDET.
El Gobierno, por su parte, defiende la ejecución de las obras PDET, entre otras cosas, porque fortalecen las organizaciones comunitarias en los territorios pues estas participan directamente en la implementación de esas iniciativas. Asimismo, sostiene que son necesarias e “importantes para la generación de confianza en el proceso de largo plazo de implementación. Los alcaldes y las comunidades de los 170 municipios han resaltado la importancia de estas inversiones frente a los escasos recursos con que cuentan”, respondió la ART.