¿Funcionaron las obras por impuestos?

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En mayo de este año, 13 empresas se arriesgaron a participar en el mecanismo de obras por impuestos. De los 22 proyectos aprobados solo se ha entregado uno (dotación para aulas escolares en Tame, Arauca) y de los que implican obras físicas apenas uno ya comenzó la etapa de construcción (mejoramiento y pavimentación en Chalán, Sucre).

La idea de obras por impuestos se materializó en la reforma tributaria de 2016 y se reglamentó con el decreto 1915 de 2017, cuando se creó la posibilidad de que las empresas paguen parcialmente su impuesto a la renta y complementario mediante la financiación y ejecución de obras públicas de trascendencia social en las zonas más afectadas por el conflicto (Zomac) en lugar de limitarse a transferir el dinero a la DIAN.

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Una de las compañías interesadas que se vinculó a la política es Diselecsa S.A., de origen sucreño y en el negocio de distribución eléctrica desde hace cuarenta años. Su primer acercamiento al instrumento fue en la discusión de la tributaria, incluso acompañó la reglamentación y se enlistó previamente para encargarse de los proyectos de su zona de influencia.

Junto con tres contribuyentes, tras surtir los trámites de autorización, la firma asumió la pavimentación en siete tramos sobre la vía que comunica el casco urbano del municipio de Chalán con el corregimiento de La Ceiba en los Montes de María (Sucre), un importante corredor para la comercialización de productos agrícolas: maíz, yuca y tabaco, principalmente.

Sonia Gómez, gerente de la obra, recuerda que en 2017 pocas cosas estaban definidas, incluso el banco de proyectos (lista de iniciativas en las que se puede invertir) salió después de lo previsto. “Había muchos vacíos y dudas del sector privado en participar; no estábamos seguros de que todo se fuera a dar”.

Las empresas interesadas ya estaban identificadas, pero la metodología no era clara y avanzaba de manera tardía, según Gómez: “Sucedió de manera crítica y con vacíos que hoy se están subsanando. Nosotros lo asumimos, aun así”.

El proyecto, que comenzó a construirse a finales de septiembre, tiene un costo de $3.158 millones y deberá entregarse al Ministerio de Transporte a mediados de julio del próximo año, de acuerdo con el cronograma aprobado. Aunque tienen suficiente tiempo, la fecha de inicio de la obra se corrió más de dos meses; por ello, trabajan en optimizar las labores para entregar en febrero, cinco meses antes de lo acordado.

El camino ha sido complejo. Por un lado, las condiciones del Gobierno limitan el avance, por otro, esas demoras están empezando a generar sobrecostos que las empresas saben que les tocará asumir. “Hay temas públicos que se están trasladando al privado, incluidas las maneras en que se deben resolver los problemas. La ley es un buen instrumento, pero necesita flexibilizarse para que al final se entregue una obra bien hecha”, asegura Sonia Gómez, gerente de la obra. Ahora el retraso está en que se deben rendir informes mensuales, pero no se ha resuelto cómo se hará.

Para la encargada, el mayor reto hasta ahora fue definir los términos de referencia de la interventoría. “La primera interventoría que salió fue la de nuestro proyecto, para los demás el tema sigue enredado. Y a nosotros también nos declararon la selección desierta una vez, por todo el trámite de pliegos”, contó.

La gerente cree que “en la medida en que se logre poner en marcha el mecanismo de manera ágil, habrá obras en el corto plazo en zonas alejadas que, por la baja capacidad institucional, no han sido atendidas y que, en caso de hacerse desde lo público, tomarían años. Así la comunidad recibiría impactos reales, porque esa inversión de otra manera no llegaría. Para ellos es una gran oportunidad”.

La respuesta a si se arrepiente de haberse vinculado a las obras por impuestos resume su experiencia: “Si uno no tuviera ningún interés en la zona y el mecanismo siguiera, sí; porque uno se pregunta cómo acabó ahí sin que fuera su core (competencia central). La manera de que no te arrepientas es que sea una zona de interés estratégico, porque se está llevando política de responsabilidad social”, dijo.

Una percepción similar tiene Laureano Marín, director de impuestos de Dow para la Región Andina. Si bien considera que las obras por impuestos son muy importantes para el país, admite que en algunos momentos “en los que por tantas cosas que hacer y por la necesidad de tanta coordinación, puede ser desmotivante”.

La multinacional que participa en los segmentos de empaque, industrial, infraestructura y atención al consumidor, tiene a su cargo la construcción de una escuela en Puerto Asís (Putumayo) para 260 niños. El proyecto, que tendrá un costo de $1.200 millones, se compone de ocho aulas, baños, un parque y dotación.

Para Dow el proceso fue más largo porque no tomaron un proyecto del banco, lo crearon, estructuraron y revisaron de la mano del Ministerio de Educación. La particularidad de su propuesta es que se trata de aulas verdes construidas con ladrillos tipo Lego, que se elaboran con plástico reciclado.

También lleva un atraso de entre dos y tres meses, principalmente por la selección de la interventoría. La compañía espera comenzar obra en diciembre o enero del próximo año después de la contratación de la gerencia y entregar la escuela en junio de 2019, a más tardar.

“No éramos conscientes de que esto iba a pasar, pero sabíamos que existía la posibilidad de algún retraso, porque jamás habíamos contratan con el Estado y hay unas reglas que desconocemos”, contó Marín. Su conclusión es que hace falta ser “un poco flexibles al aplicar legislación pública al sector privado; eso no está tan claro”.

OXI Consultoría, la firma de Solminco que ha formulado proyectos, asesorado en las diferentes fases y acompañado su gestión, es testigo de que al ser la primera vez que se pone en práctica la idea, muchas cosas han quedado sujetas a la libre interpretación de las entidades.

El ingeniero Manuel Álvarez, director de proyectos de OXI Consultoría, explicó que, aunque les ha costado más de lo que pensaron, tomaron el proceso como un aprendizaje. Pero también cree que los proyectos futuros lo tendrán más sencillo, “no serán comparables con estos primeros”.

La experiencia de Álvarez, basado en cómo funciona el mecanismo en Perú (donde lo idearon), lo lleva a sugerir que sea una sola entidad la que se relacione con las empresas y no varias al mismo tiempo, como ocurre ahora; “de lo contrario se vuelve un proceso desgastante con tantos interlocutores”. A esto se suma que haya una sinergia entre las autoridades para minimizar los problemas de jerarquía y autorizaciones, de manera que “los procesos puedan fluir”.

Así mismo, recomienda que se comparta el riesgo, pues hoy está en manos de los privados, lo cual se traduce en que a las empresas se les reconozcan los imprevistos y no se les cargue toda la responsabilidad o los sobrecostos en estos casos, porque “las obras están sujetas a variables que no se pueden prever y que terminan por modificar su precio”. También considera importante que se permita la contratación privada y no se impongan requisitos de pluralidad, de cualquier manera, al final el resultado es responsabilidad únicamente del contribuyente y al Estado le corresponde la viabilización y supervisión.

Al respecto, Gómez señaló que no se es consciente de que las coberturas son limitadas y “cualquier cosa puede pasar”, a pesar de que en otros proyectos de orden nacional sí se permite redefinir el presupuesto dependiendo de lo que surja.

“Es necesario buscar una sintonía para que el Estado entienda que es un proceso privado con contratación privada, en tierra pública con supervisión pública. Muchas de estas empresas nunca han trabajado con el sector público y no dimensionan lo burocrático que puede llegar a ser”, indicó Álvarez.

Estas dificultades motivaron al Gobierno a hacerle cambios a la política. En el proyecto de ley de financiamiento, por ejemplo, se incluyó un capítulo para modificar el mecanismo en tres aspectos: elimina la figura de fiducia para administrar los recursos, amplía las zonas geográficas y sectores objeto de la inversión (pasa de 6 a 12) y establece una nueva forma de aceptación de la obra por parte del Gobierno.

Esta última se refiere a la creación de unos Títulos para la Renovación del Territorio (TRT), por medio de los cuales se remunerará al contribuyente una vez entregue el proyecto a satisfacción. Estos serán emitidos por el Ministerio de Hacienda, con calidad de negociables, para el pago del impuesto.

Como funciona actualmente, la empresa debe, tras ser aceptada su solicitud, constituir una fiducia donde depositará el monto que le corresponde para el impuesto, que será encargada de ejecutarlo conforme avance el proyecto. Solo cuando el Estado reciba a satisfacción y emita un certificado de entrega de obra, la DIAN reconoce el impuesto como pagado.

Además, el Gobierno trabaja en la modificación del decreto (1915 de 2017) que reglamenta las obras por impuestos, con el fin de flexibilizar el proceso, especialmente en lo referente a los plazos, los riesgos y la selección del interventor.

Emilio Archila, alto consejero para el posconflicto, contó que por medio de la ANDI se organizó una reunión en la que las empresas privadas hicieron observaciones al mecanismo y expusieron sus experiencias, basados en ellas se formularon los cambios antes referidos.

Este año se eligieron proyectos por más de $234.300 millones, correspondientes al año gravable 2017. Las partes involucradas coinciden en que para la próxima vigencia habrá más interés por parte de los contribuyentes en participar. Hasta el próximo 31 de diciembre hay plazo para incluir iniciativas en el banco de proyectos, de manera que las empresas puedan postularse con alguno de ellos entre el 1° de enero y el 30 de marzo en la Agencia de Renovación del Territorio.

“Hay un nivel de receptividad muy alto por parte de las empresas, que ven que es un mecanismo muy favorable que les permite no solo pagar sus impuestos, sino además colaborar con el desarrollo de las regiones; eso genera cercanía con las comunidades en las cuales están trabajando”, resaltó Archila.

Álvarez, por su parte, ha sido testigo de la intención de más empresas por vincularse: “El proyecto ha generado muchísimo interés de otras personas que ven que sí funciona”.