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A finales de 2024, se habían alcanzado avances considerables en la construcción de una arquitectura multilateral integral para la tributación de corporaciones.
Este cambio se inició mediante negociaciones intergubernamentales en la OCDE, que en 2021 lograron un consenso sobre un impuesto mínimo global (GloBE). En 2024 se iniciaron las negociaciones sobre una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional (FCITC) más inclusiva.
Sin embargo, en enero de este año, la nueva Administración estadounidense se retiró del GloBE de la OCDE y abandonó las negociaciones de la FCITC en la ONU. Washington también amenazó con imponer aranceles y restricciones a la exportación a los países cuyos impuestos, legislación y reglamentos considera que afectan a las grandes empresas tecnológicas estadounidenses, como Google, Meta, Amazon y Apple.
Por ejemplo, Canadá introdujo un impuesto sobre los servicios digitales a principios de 2025, pero bajo la amenaza de represalias arancelarias por parte de Estados Unidos, lo retiró en junio.
En otras palabras, se trata de una combinación de «guerras» comerciales y fiscales que incumplen abiertamente las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La delegación de China ante la OCDE declaró que cualquier enfoque que se dirija contra un país «es una violación del principio de competencia leal. La solución debe garantizar la igualdad de trato en circunstancias similares».
La respuesta internacional
En mayo, el bloque republicano de la Cámara de Representantes de EE. UU. presentó una Ley de Defensa de los Empleos y las Inversiones Estadounidenses (DAJI), que aumentaría la tasa impositiva a las empresas e inversores extranjeros si sus países imponen medidas extraterritoriales a las empresas estadounidenses, tal y como se prevé en el GloBE, incluso cuando dichas medidas estén diseñadas explícitamente como parte de un acuerdo internacional.
Bajo la presión de los demás miembros del G7, el Tesoro de Estados Unidos propuso en julio una concesión, un enfoque «paralelo», que prevé la coexistencia del impuesto mínimo global del 15 % con la propia ley de impuestos mínimos de Estados Unidos (GILTI) a cambio de la retirada del proyecto de ley DAJI.
Sin embargo, este compromiso requeriría el acuerdo explícito del resto de los miembros de la OCDE y la aquiescencia tácita de los 140 países que participan en el «Marco Inclusivo» de las negociaciones GloBE de la OCDE. Unos 28 países clave, entre ellos China, Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido, expresaron su profunda preocupación por la propuesta presentada en julio por la delegación estadounidense.
Una excepción para las empresas estadounidenses socavaría la integridad de las normas fiscales mínimas globales, en particular las medidas destinadas a impedir la transferencia de ganancias y suprimir los paraísos fiscales. Además, las empresas de terceros países sujetas al impuesto mínimo sobre sus operaciones globales se verían en desventaja competitiva. En tercer lugar, en virtud del sistema de «transferencia» propuesto, los impuestos GILTI pagados por la empresa matriz estadounidense se designarían como si hubieran sido pagados por las filiales extranjeras, lo que daría lugar a una menor recaudación de impuestos por parte de la jurisdicción anfitriona.
Durante los últimos seis años, jurisdicciones de todo el mundo han anunciado, propuesto y aplicado impuestos sobre los servicios digitales con el fin de gravar a las empresas que prestan servicios sin presencia local. Propuestos inicialmente como un impuesto a escala de la UE, los impuestos sobre los servicios digitales (DST) son ahora medidas que se aplican en muchas de las economías más grandes de todos los continentes. Son una forma eficaz de recaudar impuestos de las empresas tecnológicas altamente rentables, que han perfeccionado el arte de eludir impuestos. Por lo tanto, no solo son eficaces, sino también justos. Estos impuestos se han convertido por defecto en la primera línea de defensa contra el unilateralismo estadounidense.
Los DST sobre las ventas de las grandes empresas internacionales son, en efecto, un impuesto sobre sus ganancias monopolísticas y oligopolísticas, ya que el costo marginal de producción de los servicios digitales es prácticamente nulo y las empresas disfrutan de una fuerte posición oligopolística en el mercado. Los DST son fáciles de administrar y mucho más difíciles de eludir para las empresas extranjeras, ya que se basan únicamente en las ventas locales, por lo que la base impositiva no puede trasladarse a otros países como sí pueden hacerlo las ganancias empresariales. Sin embargo, debe señalarse que no dejan de ser un sustituto imperfecto del sistema multilateral más completo que se requiere para hacer frente, por ejemplo, a los paraísos fiscales. Ni siquiera cubren todo el comercio de servicios.
Por estos motivos, se podría entender que muchos países pequeños y pobres se sientan tentados a aceptar las exigencias de Estados Unidos, con la esperanza de que el Congreso no convierta en permanentes las iniciativas comerciales y fiscales de esa administración. Son unos de los principales perdedores a causa del colapso del multilateralismo en la fiscalidad de las corporaciones.
Defender el multilateralismo fiscal
Aceptar la pretensión de «excepcionalidad» de Estados Unidos en materia fiscal internacional (o peor aún, permitir que Washington dicte las normas fiscales para todo el mundo) debería ser claramente inaceptable en un mundo de naciones soberanas e independientes.
La competencia fiscal entre países genera externalidades económicas negativas (la «competición a la baja» que no beneficia a ningún país), por lo que la cooperación reporta enormes beneficios. Esto es especialmente cierto en el caso de los países más pequeños, que no tienen el poder de negociación unilateral de las naciones más grandes, como Estados Unidos.
Pero el comercio mundial moderno se caracteriza por la globalización de la producción y, por lo tanto, por altos niveles de interdependencia económica. Esto condiciona el poder de negociación incluso de los Estados hegemónicos que están integrados en las cadenas de valor mundiales. Cuanto más dependen las empresas de un país de aquellas de un país socio, menos capaz es aquel de obtener concesiones del país socio sin perjudicar a sus propias empresas y a sus consumidores. Esto quedó claro en las primeras respuestas de Estados Unidos a la amenaza de China de imponer restricciones a las exportaciones de tierras raras, que Estados Unidos calificó de injustas, aunque, irónicamente, Estados Unidos lleva mucho tiempo imponiendo restricciones a la exportación de productos críticos a China y acumula más restricciones. Esta interdependencia refuerza los acuerdos multilaterales (aunque no sean universales) y dificulta la aplicación de decisiones unilaterales en materia comercial y fiscal.
Un precedente importante de respuesta activa a la presión de Estados Unidos es la Asociación Económica Integral Regional (RCEP) entre naciones asiáticas, establecida tras la retirada de Estados Unidos de su precursora, la CPTPP, y que incluye a miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), así como a países tan políticamente diversos como Australia, China, Japón, Nueva Zelanda y Corea del Sur.
Del mismo modo, el Acuerdo de Arbitraje de Apelación Provisional Multipartidista (MPIA) de la Organización Mundial del Comercio ofrece un proceso de apelación independiente para resolver las disputas comerciales cuando el órgano de apelación principal no puede funcionar por falta de quórum (debido a que Estados Unidos no nombra representantes para los tribunales). El número de miembros del MPIA se ha triplicado hasta superar los 50 países desde 2020.
El camino a seguir
La necesidad inmediata es que todos los países reafirmen, y que las instituciones multilaterales hagan cumplir su derecho soberano a aplicar medidas fiscales, incluidas las relativas a los servicios digitales.
Por extensión, es importante rechazar la demanda de Estados Unidos de eximir a sus empresas del impuesto mínimo global acordado en la OCDE.
Es esencial apoyar plenamente las negociaciones de las Naciones Unidas para una Convención Marco sobre Cooperación Fiscal Internacional (FCITC) y sus protocolos. Los negociadores ya se han comprometido a adoptar varias medidas para garantizar que las normas fiscales internacionales respondan a las diversas necesidades de los países en desarrollo, entre ellas reforzar la voz de estos países en desarrollo en la arquitectura fiscal internacional, garantizar beneficios equitativos, reforzar la presentación de informes país por país de las empresas multinacionales, mejorar los registros de titularidad real, con transparencia y cooperación mundial, y proporcionar a los países en desarrollo asistencia técnica basada en sus requerimientos, así como de programas de creación de capacidades para garantizar que se beneficien de la cooperación fiscal internacional (artículo 28).
Estas iniciativas de «multilateralismo menos uno» generarán sin duda la oposición de Washington en forma de amenazas de aranceles comerciales y otras presiones sobre gobiernos individuales, así como bloqueos en los foros internacionales de comercio y fiscalidad. Pero dum vita est, spes est: “mientras haya vida, hay esperanza”.
La otra opción, ceder a demandas irrazonables e injustas, sólo animará aún más a quienes profieren tales amenazas y conducirá a resultados aún peores, como se evidencia en la amenaza del presidente Trump de imponer sanciones comerciales a cualquier país que vote a favor del acuerdo de transporte marítimo con cero emisiones netas de carbono de la OMI. Si Trump se sale con la suya, no sólo morirá el multilateralismo, sino también el planeta.
(*) Suscriben los comisionados de la Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Corporativa Internacional: Joseph E. Stiglitz y Jayati Ghosh (co-presidentes), Edmund “Valpy” Fitzgerald, Jayati Ghosh, Martín Guzmán, Kim Jacinto Henares, Eva Joly, Ricardo Martner, Léonce Ndikumana, José Antonio Ocampo, Irene Ovonji-Odida, Thomas Piketty, Magdalena Sepúlveda, Wayne Swan, Gabriel Zucman.
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Por Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Corporativa Internacional (CRICT)*
