Análisis

La ley de financiamiento: ¿“cómo voy yo” o “todos ponen”?

A pesar de los aciertos (y hay varios), las propuestas del gobierno se quedan cortas para lograr mayor equidad y para conseguir recursos adicionales, sostiene este profesor de economía de la Universidad de Los Andes. Lo peor, los regalos tributarios que mantienen un sistema con beneficios poco justificados, inequitativo, y que difícilmente conseguirá los recursos que se necesitan. Análisis.

Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda y Crédito PúblicoCristian Garavito / El Espectador

El sistema fiscal colombiano necesita una cirugía. Pero el paciente sigue con cuidados paliativos. A pesar de los aciertos (y hay varios), las propuestas del gobierno no son, en balance, una excepción. Es positivo el esfuerzo por reducir la tarifa general de impuesto sobre la renta de las empresas, para aumentar nuestra competitividad y promover la formalidad. También hay medidas bienvenidas para mejorar la equidad. Pero se quedan cortas para lograrlo y para conseguir recursos adicionales. Y lo más cuestionable son los regalos que se incluyen, goles que deberíamos rechazar y que consolidan la búsqueda de rentas. Si a esto le agregamos el incierto futuro de la apuesta para conseguir más ingresos (los cambios en el IVA), los elementos positivos pierden protagonismo frente a la constatación de que continuaremos con un sistema tributario con beneficios poco justificados, inequitativo, y que difícilmente conseguirá los recursos que se necesitan. En las líneas que siguen sustento estas conclusiones.

De dónde venimos

Comparados con el club de la OCDE al que presumimos pertenecer, tenemos un Estado que se financia mucho con impuestos sobre bienes y servicios y muy poco con impuestos sobre los ingresos, que además recaen más sobre las empresas que sobre las personas. Nuestros impuestos reflejan las abundantes reformas tributarias (o leyes de financiamiento, no discutamos pendejadas, que las dos cambian la estructura tributaria) que se han encaminado a conseguir un poco más de gasto. En el proceso nos hemos llenado de regalos, a través de múltiples tasas, exenciones, subsidios, incentivos tributarios, y regímenes especiales. Para financiar el gasto, por años el núcleo se ha centrado en algún nuevo ajuste al IVA. Posiblemente esto refleje que, aunque doloroso para muchos, el grupo de presión que lo sufre (¡todos!) es muy disperso. Pero este tinkering tributario ha sido solo eso: una “mecaniqueada” inconsecuente.

El problema no es que no sepamos qué se debe hacer. El problema es que no lo hacemos.

Sabemos que hay que fortalecer la tributación sobre las personas para que los impuestos no consoliden la pésima distribución del ingreso. Sabemos también que tanta tasa y exención complica la administración, facilita la evasión, erosiona el recaudo, y exacerba las distorsiones.

Aunque se sabe lo que hay que hacer, ningún gobierno reciente lo ha intentado. Concedido: no es fácil. ¡Pero no es imposible! Los ministros insisten en que hay restricciones de economía política. Pero es que cuando uno es ministro o presidente uno moldea esa economía política. ¡Al menos intenten!

Esta vez, hay razones para el pesimismo. Uribe no lo intentó con su popularidad. Santos no lo intentó con su unidad nacional. Mucho menos Duque va a lograr cambios difíciles. El presidente luce débil y su mensaje equívoco. Ya el expresidente Uribe le dijo al Ministro que busque otro camino a subir el IVA. Y Duque mismo había criticado al gobierno anterior por subir el IVA. También había considerado iluso conseguir plata rápidamente fortaleciendo a la Dian, y ahora esto es un pilar de su propuesta para aumentar ingresos.

(Quizás le interese leer también: ¿Y dónde está la plata?, por Salomón Kalmanovitz)

¿Y para dónde vamos?

Los regalos

El principal lunar de la propuesta son los regalos. Un árbol de navidad que empeora la situación y reversa pequeños triunfos. Para los hoteles nuevos o remodelados: 9% en impuesto de renta por 20 años. Y la propuesta, encima, es mojigata y clasista: no aplica a moteles y residencias. Para la “economía naranja” hay regalos y burocracia: un “Comité de Economía Naranja del Ministerio de Cultura” decidirá qué inversiones son suficientemente naranjas.  ¿Qué es esa vaina? Es la producción de “mente-facturas”. En últimas, la economía naranja son unos sectores de la economía, que en la propuesta abarcan desde la fabricación de calzado hasta la educación, pasando por el teatro, bibliotecas, alojamiento en hoteles (¿no es suficiente con el otro regalo?), jardines botánicos y zoológicos, camping, actividades de impresión, entre otros. Emplearemos nuestra creatividad en definirnos como naranjas (a propósito, nadie más productor de mente-facturas que un profesor, ¡a buscar mi tajada!).

Hay más. A pesar de sus dudosos réditos, se aumenta el beneficio para las empresas de descontar del impuesto de renta el IVA pagado en bienes de capital. La deducción, que se había logrado acotar como deducible solo de la base gravable y solo en el año de la compra, ahora se convierte en deducible del impuesto (¡mucho más generoso!) y hasta que se agote. Se podría, en teoría, durar años sin pagar impuesto de renta por la compra de una maquinaria costosa. Eso sin contar los enormes incentivos a inventarse las compras. Como si fuera poco, desaparecen del artículo el parágrafo que aclaraba que si es por leasing se pierde el beneficio al renunciar a la compra y el que definía y acotaba qué son bienes de capital.

Pero no nos detengamos. El proyecto tampoco olvida las grandes inversiones rurales (de casi 1.700 millones de pesos), con otra burocracia administradora en el Ministerio de Agricultura. Ni las mega-inversiones, por más de cerca de 1,7 billones de pesos (y 50 empleos, poco para tanta plata), que tendrán beneficios y podrán suscribir contratos de estabilidad jurídica.

Estos regalos son goles a los colombianos. Y que no se malinterprete. Bienvenida la economía naranja. Pero también la azul, la verde, todo el arco iris. Bienvenidos los hoteles y el turismo. Pero también otros emprendimientos. Bienvenida la estabilidad jurídica. Pero no solo para los grandes inversionistas que puedan pagar por ello al gobierno una prima. Bienvenido el desarrollo del campo. Pero no a punta de subsidios, que encima van para inversionistas tan grandes que casi tienen nombre propio (y a quienes ya, de hecho, bastante subsidiamos).

Lo que necesitamos para todo esto no es aventurarnos por la vía de unos beneficios que serán fáciles de atrapar, difíciles de quitar, y de efectividad dudosa. Lo que hace falta es un ambiente competitivo, bienes públicos, y reglas de juego serias y claras para todos. El camino no es el del capitalismo de amigotes donde el Estado queda atrapado por los grupos más poderosos y la economía se llena de empresas protegidas e incompetentes y el talento empresarial sale de un universo diminuto.

Y algo más. Con la feria de regalos que trae, la reforma tributaria pone a los ciudadanos en la lógica del “cómo voy yo”, no del “todos ponen”. Así, propuestas dolorosas pero bienvenidas como quitar los beneficios por ahorros en las cuentas AFC y Fondos de Pensiones Voluntarias, tienen poco chance de prosperar. No tardarán los contribuyentes y constructores afectados, con razón, en preguntar por qué no obtienen los regalos de otros y si no tienen igual mérito. Y así, la reforma puede salir del Congreso con más regalos que los que trae.

(Puede leer también: Los retos de la reforma tributaria de Iván Duque)

“Ay que el IVA ya está aquí”

El gobierno anterior, frente al informe de la comisión de expertos, enfatizó que la tasa de IVA se podía subir pues otros países en la región tenían tasas más altas. Pero esto no era lo más destacado del análisis de la comisión; era lo más fácil de hacer. Nuestro principal problema es que, para la tasa que tenemos, recaudamos pocos pesos. Por esto, eliminar exenciones es, si bien impopular, un buen principio.  Pero la pelea por un impuesto del 18% a los bienes básicos parece condenada a fracasar (¡hasta el partido de gobierno está en contra!). El gobierno propone un esquema de compensación a través del sistema de focalización de los programas sociales. La idea es acertada pero si vamos a emprender este esfuerzo hay dos problemas. Primero, que quien tenga dificultad para llegar a fin de mes pero no clasifique como pobre sufrirá un golpe duro. Segundo, que el mecanismo de devolución no está atado al pago del IVA y entonces no incentiva la formalización de las ventas.

De otro lado, bien haría el gobierno en revisar los beneficios que reciben algunos bienes particulares fuera de la canasta básica, que no son pocos. Y en examinar cuáles deben castigarse más fuertemente por sus efectos sociales; pero no nos hagamos ilusiones, ya sabemos cómo defendió el Senador Duque a la industria con la idea del impuesto a las bebidas azucaradas.

Y las personas

Se podría poner la cara con el incremento en el IVA, aunque golpee a la clase media, si se mejora la contribución de los más ricos. La reforma avanza con un impuesto al patrimonio, pero lo acota hasta 2022. Además, Juliana Londoño muestra que los ricos evaden mucho este impuesto y, entre estos, los más ricos de los ricos evaden más. Afortunadamente, si uno combina el garrote (tengo información sobre sus andanzas tributarias y puedo castigarlo) con la zanahoria (le doy la oportunidad de sincerarse), se puede lograr que paguen. La propuesta tiene la zanahoria (un beneficio por normalización de activos escondidos). Pero haría falta tener más claro cuál es el garrote para evitar la trampa.  

La progresividad también se puede mejorar con el impuesto de renta personal. La reforma propone algo, pero se puede mejorar. Es positivo que se graben las pensiones más altas. También, que se suba la tasa marginal de impuesto de renta para los colombianos con mayores ingresos. Sin embargo, este incremento es pequeño. Además, se propone una exención general del 35%. Es muy positivo que se de un tratamiento más uniforme a los contribuyentes, con exenciones que no dependen ya de las piruetas de cada cual (y los más ricos son los más malabaristas). Lo negativo es que la exención base es generosa.

(Aquí otra opinióin sobre el tema: La ley de financiamiento, por Eduardo Sarmiento Palacio)

En conclusión

Pocas cosas son más esenciales para un Estado legítimo y capaz que un sistema tributario que proteja la productividad de la economía al tiempo que construya una relación de respeto mutuo entre ciudadanos y gobernados. Para esto, debe exigir proporcionalmente más de los relativamente más afortunados, ofrecer reglas razonables para todos sin inclinar la cancha a favor de unos cuantos, y garantizar también la estabilidad de esas reglas.

Algunas de las propuestas del gobierno se alinean con estos objetivos. Pero los regalos que se introducen o reintroducen inclinan la cancha para algunos y exacerbarán la búsqueda de rentas, en lugar de construir un consenso para que todos contribuyan. La apuesta de recaudo con el IVA se quedará corta, con lo que dependeremos del crédito (y de cruzar los dedos por buenos tiempos), y tendremos pronto un nuevo cambio en las reglas del juego. Fortalecer la Dian, la otra apuesta por el recaudo, es crucial pero tardará tiempo en rendir frutos (los intereses en juego, frente a los que algunos han luchado valerosamente, son poderosos).

Lamento decirlo, pero pese a sus méritos, esta puede ser otra oportunidad perdida.

* Profesor Asociado, Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Autor (con Gustavo Suárez) de "Política Fiscal: Un Enfoque de Tributación Óptima" y (con Pablo Querubín) de" Economía Política de la Política Económica".

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Leopoldo Fergusson* / Especial para El Espectador

Economía

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