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La reforma tributaria es la primera carta que se juega el gobierno de Gustavo Petro para impulsar su agenda en temas sociales y, claro, económicos.
La propuesta pretende recaudar unos $25 billones, que provendrían principalmente de las personas naturales con ingresos por encima de los $10 millones mensuales. De acuerdo con las cuentas del Gobierno, cerca de un tercio del nuevo recaudo llegaría por esta vía (unos $8 billones), mientras que la otra gran carga sería asumida por las empresas, que contribuirían con unos $5,5 billones.
Es normal sentirse abrumado por las palabras reforma tributaria, pues estas llevan apareciendo, con una puntualidad inglesa, anualmente durante los últimos cuatro años. Y de ahí para adelante todo va en bajada porque los temas de impuestos y de política fiscal suelen ser tan ilegibles, como vitales, para quienes no han sido entrenados en el español de los abogados expertos en el tema.
Si bien hacerle modificaciones al estatuto tributario parece ser un deporte nacional, lo del último cuatrienio puede sentirse como una exageración, incluso para Colombia.
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¿Por qué tenemos que hablar de impuestos otra vez?
La forma más inmediata para responder a esta pregunta es por la importancia del esquema tributario en la vida diaria y las finanzas personales de millones de personas.
Pero, dejando de lado esta obviedad, después del estallido social de 2021, las reformas tributarias adquirieron otro calibre: pasaron de ser piezas legislativas que se discutían con algo de afán y casi de espaldas al público a un asunto central en la conversación nacional.
Este es un argumento que esgrime María Fernanda Valdés, coordinadora de Fescol Colombia y miembro de la Red de Trabajo Fiscal, al decir que “antes del paro, todo el mundo sabía que las reformas iban a pasar. Esto ya no es una certeza y se nota en la reforma. Sí creo que la economía política de esta reforma se analizó muy bien”.
Esa economía política es una de las razones por las que, por ejemplo, según explica Valdés, tampoco se tocó la base del impuesto de renta para personas naturales. Con el proyecto que presentó el gobierno Petro, menos del 5 % de los hogares colombianos declararían impuesto de renta, un porcentaje que debería ser mayor de acuerdo con Oliver Pardo, director del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana, quien asegura que este debería ser uno de los aspectos a mejorar de la reforma: ampliar más la base del impuesto de renta para que, como sucede en otras economías (especialmente de la OCDE), la mayoría de la tributación descanse sobre las personas naturales y no tanto sobre las empresas, como sucede en Colombia.
Valdés y Pardo coinciden en que el proyecto que encabeza el ministro José Antonio Ocampo es un esfuerzo en la dirección correcta hacia la progresividad tributaria, así como en la reducción de la desigualdad en el país.
Valdés incluso asegura que “es la reforma realmente progresiva en el país, en Latinoamérica y en el mundo en desarrollo”.
Ahora bien, la reforma apenas entra a discusión al Congreso, un espacio en el que no solo será sometida a las presiones legislativas, sino también de sectores que buscarán defender sus beneficios, como ha sucedido con cada pieza legislativa de este tipo.
Por ejemplo, durante el congreso de la Andi, que se desarrolló esta semana en Cartagena, ya comenzaron los diálogos para revaluar los cambios que propone el Gobierno frente a las zonas francas (las que no exporten 40 % de su producción pierden beneficios tributarios).
En medio de todo este proceso de construcción les pedimos a Valdés y a Pardo que analizaran lo bueno, lo malo, lo que le sobra a la reforma y cómo podría mejorar.
Vea: Reforma tributaria de Gustavo Petro: todo lo que debe saber
Lo bueno
Los expertos coinciden en que uno de los principales puntos positivos del proyecto es que apunta hacia un sistema tributario más equitativo y progresivo. A diferencia de otras iniciativas de su tipo, la discriminación que se hace entre quienes ganan más de $10 millones para el aumento de sus contribuciones en el impuesto de renta es una mejora sustancial y novedosa para este tema en Colombia.
“Se aumenta la carga del 1 % de personas con mejores ingresos, que son quienes pueden acceder a descuentos en su declaración de renta a través de instrumentos que no están disponibles para quienes tienen menos recursos, como la medicina prepagada o las cuentas AFC, por ejemplo”, opina Pardo.
Según Valdés, es positivo el nuevo impuesto a las exportaciones de petróleo, carbón y oro. “Eso es muy novedoso y es una medida contracíclica, pues en los buenos tiempos de precios internacionales es cuando una economía como la colombiana va mejor, así que ahí el Estado tiene que salir a recaudar más”.
Según esta experta, otro aspecto destacable del texto es que poner límites en los beneficios tributarios que se pueden aplicar destraba un cuello de botella acerca de qué beneficios eliminar o conservar. “Eso logra superar unas discusiones eternas e insoportables”.
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Lo malo
Pardo lamenta que no se haya incluido nada sobre el IVA, que es un impuesto que no tiene suficiente equidad horizontal. El académico plantea que es necesario revisar qué bienes que hoy tienen una tarifa del 5 % pueden pasar a tributar con 19 % o qué modificaciones hay que hacer entre los bienes excluidos y los exentos. “Es una discusión que el país tiene que dar”.
También asegura que es “lamentable que no se disminuya la tarifa general en el impuesto a la renta para las personas jurídicas”. Y argumenta que bajarlo a 30 % (del 35 % actual) sería un paso en la dirección correcta.
Pardo también opina que sería bueno abordar en el Congreso la expansión de la base del impuesto de renta: más personas naturales deben tributar, aunque progresivamente, de acuerdo con sus ingresos.
Sin embargo, Valdés matiza en este punto diciendo que “lo que se hizo fue ideal: empezar con los sectores más privilegiados. Y luego, en unos años, podremos avanzar hacia la ampliación de la base. Cuando se puedan superar puntos de pobreza, por ejemplo, creo que se puede hablar de qué otros sectores pueden aportar más; pero lo que se hizo ahora es lo ideal”.
Qué le sobra a la reforma
La reforma modificó el umbral de ingresos por pensiones que están libres del impuesto a la renta: era de $456 millones anuales ($38 millones mensuales) y quedó en $72 millones anuales ($6 millones mensuales).
Sin embargo, para Pardo, del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana, “el hecho de que se baje el umbral para las exenciones a las pensiones realmente tiene muy poco impacto y sí genera mucho ruido. En la práctica, la gente que supera ese umbral en sus pensiones exentas es realmente minúsculo”.
Un informe del Observatorio establece que “luego de la exención de $6 millones, solo $3 millones son gravables. Sin embargo, para este rango de ingresos la tarifa del impuesto a la renta sería 0 %”.
Por su parte, Valdés considera que haber incluido los impuestos saludables no fue buena idea. “Si yo hubiera hecho la reforma, lo habría dejado por fuera porque genera muchísimo ruido, el recaudo es poco y no tiene un efecto redistributivo grande”. Y agrega: “Aunque el ruido que no hubieran generado estos impuestos se habría dado por otro lado”.
Por los impuestos saludables y ambientales el Gobierno espera recaudar unos $2,5 billones. Esta es la menor cantidad entre las medidas más novedosas que introduce la reforma; el impuesto a las exportaciones de petróleo, oro y carbón podría dejar unos $5,8 billones en recaudo.
¿Cómo podría mejorar?
Pardo y Valdés consideran que el texto se queda corto en explicar en qué se van a gastar los recursos. O sea, es una propuesta tributaria, pero, a diferencia de otras reformas pasadas, no avanza en los temas fiscales.
Y esto no es poca cosa porque, al final de cuentas, la conversación sobre los impuestos no solo es un tema de recaudo, sino también de gasto.
De fondo, hablar de gasto, de la forma más granular posible, es una medida que no solo va en pro de mayor transparencia en todas finanzas públicas, sino que refuerza la confianza del ciudadano hacia el Estado. Y este es un asunto crítico en países, como Colombia, en donde la palabra “corrupción” es casi sinónimo de administración pública en el imaginario colectivo.
En un informe, el Observatorio lo pone de esta forma: “Por otro lado, no se expone detalladamente cuál sería la destinación específica del recaudo adquirido. De hecho, en la exposición de motivos se detalla explícitamente que “la reforma tributaria no contiene disposiciones sobre el uso de los recursos recaudados con la misma”. Este punto es esencial, puesto que el impacto que tenga cualquier reforma tributaria sobre el bienestar de la población depende del uso que se les dé a los recursos recaudados”.
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