24 Aug 2021 - 8:19 p. m.

Reducción de la pobreza de Colombia frente a los ODS: una meta improbable

Las metas de reducción de pobreza en Colombia son demasiado ambiciosas. En este texto, algunas sugerencias sobre lo que tendría que suceder para hacerlas posibles.

Natalie Gómez Arteaga*

En el 2015, los 193 Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) firmaron la Resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General, comprometiéndose con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que buscan poner fin a la pobreza, proteger el planeta y mejorar las oportunidades de las personas en todo el mundo. Esta Agenda de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) es un ambicioso plan de acción en torno a 169 metas globales para lograr los objetivos en las tres esferas de desarrollo económico, social y ambiental.

Colombia ha sido uno de los países pioneros de la Agenda 2030; no solo fue líder en la discusión conceptual, sino también uno de los primeros países en adoptarla como parte de sus políticas nacionales y en definir una gobernanza para su cumplimiento. Los ODS alcanzaron a ser incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018, el cuál como definió el artículo 1 de la ley del plan, estaba “alineado con la visión de planificación de largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible” (Ley 1753 de 2015). Asimismo, mediante el Decreto 280 de 2015, se creó la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel (Comisión ODS) para el alistamiento y efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y los ODS, presidida por el DNP y en la que participan diferentes ministerios con el fin de formular y priorizar las políticas integrales para su consecución. Por último, el CONPES 3918 de 2018, define las estrategias de largo plazo, hasta 2030, para la implementación de los ODS y los 156 indicadores y metas nacionales para cada uno de los 17 objetivos.

El CONPES definió la “Incidencia de pobreza monetaria” como uno de los indicadores para medir el cumplimiento del objetivo 1 que busca poner fin a la pobreza. Este indicador mide el porcentaje de la población que tiene un ingreso per cápita en el hogar por debajo de la línea de pobreza establecida, y es calculado por el DANE de forma anual. Para el año 2015, línea base del ejercicio, se estimaba que 27,8 % de la población en Colombia se encontraba en condición de pobreza monetaria. La meta que se fijó el estado para el año 2030 fue de 18,7 %, es decir, una reducción de 9 puntos porcentuales (p.p.) frente a la línea base. También se incluyó una meta intermedia de gobierno a 2018 de 25 %.

Al analizar los datos, la meta de 2018 no se cumplió. De acuerdo con la publicación oficial realizada por el DANE, la incidencia de pobreza monetaria de 2018 fue de 27,0 %, dos p.p. por encima de la meta a 2018. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, también alineado con la agenda 2030 y los ODS, define, como una de las metas de su “Pacto por la equidad”, reducir la incidencia de pobreza monetaria a 21 % en 2022.

Teniendo en cuenta los impactos económicos y sociales generados por las medidas para mitigar el COVID, ya es posible prever que esta meta tampoco la vamos a cumplir. De acuerdo con los últimos resultados publicados por el DANE, usando la metodología anterior de la MESEP (metodología con la que fue estimada la meta a 2030), la incidencia de pobreza para el 2020 fue de 35,4 %. Con la nueva metodología, que corrige los valores de la línea de pobreza, fue de 42,5 %. Más aún, la tasa de reducción de pobreza ya se había desacelerado antes de la pandemia, la cual incluso había presentado un aumento entre 2018 y 2019. Esto, en parte, explicado por un menor efecto del crecimiento económico y sobre todo un empeoramiento en la redistribución del ingreso.

Asumiendo la misma tasa de reducción a la línea base de 2015 pero usando la nueva metodología del DANE, la meta de pobreza monetaria a 2030 sería de 24,3 %. Esto significa que entre 2020 y 2030 debemos reducir la pobreza en 18 p.p. para pasar de 42,5 % a 24,3 %. Es decir, una reducción de 1,8 p.p. anualmente en promedio. Este nivel de reducción de pobreza no se ha visto en Colombia desde que se tienen cifras anuales de pobreza (Gráfico 1). Incluso durante el llamado “lustro de oro” entre 2003 y 2008, definido por José Antonio Ocampo como un periodo caracterizado por un buen desempeño con alta reducción de pobreza y alto crecimiento económico, la pobreza se redujo en 6 p.p., es decir 1,2 puntos promedio anual. Todavía lejos de la meta necesaria.

(También puede leer: ¿Cuáles son las implicaciones del crecimiento de la pobreza en Colombia?)

Esta caída en pobreza solo es comparable con la transformación productiva que vivió Colombia a finales de los 60 y la década de los 70. Según Ocampo, entre 1970 y 1979 la pobreza se redujo en promedio 1,52 p.p. al año, al pasar de 61,32 % a 47,64 %. En una estimación más optimista Juan Luis Londoño estimó que la tasa de pobreza pasó de 70 % a 30 % entre 1964 y 1978, alrededor de 2 p.p. anualmente. Esta acelerada reducción de pobreza se dio por la modernización del sector agropecuario que aumentó su productividad; el aumento del capital humano de la población, lo que redujo brechas salariales y mejoró sustancialmente la distribución del ingreso, y alto crecimiento económico por la bonanza cafetera.

Fuente: MERPD con base en las ENH diciembre (1991), ENH septiembre (1992-2000), ECH tercer trimestre (2001-2005). DANE con base en GEIH (2002-2020) metodología MESEP y DANE nueva metodología con base en la actualización metodológica con base en la información de la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares - ENPH 2016-2017

La exposición de motivos del proyecto de Ley de inversión social presentado por el Ministerio de Hacienda estima que, con los ajustes previstos en la ley que incluye, entre otros, la ampliación del Programa Ingreso Solidario y la implementación de la política de reactivación, se llegará a una corrección en el nivel de pobreza de 8,2 p.p. en 2022, llegando a 34,3 %. Si estas estimaciones se cumplen, se necesitaría reducir la pobreza en 1,25 puntos porcentuales anualmente entre 2023 y 2030. Esto es similar a la reducción durante el lustro de oro analizado arriba.

Ante este escenario, la economía tiene que presentar unas condiciones muy favorables con alto gasto social, alto crecimiento económico, alta redistribución del ingreso y generación de empleo para lograrlo. Si bien las perspectivas de crecimiento económico para 2021 y 2022 son positivas, la recuperación del empleo no ha estado a la par, estancándose desde octubre y más del empleo informal que formal, por lo que generar estas condiciones y cumplir esta meta de los Objetivos de Desarrollo sostenible parece improbable.

(Luego puede escuchar: Pobreza y desempleo, el lastre social de Colombia | Pódcast)

Lo anterior deja tres recomendaciones/conclusiones:

  1. Se necesita una apuesta de transformación productiva, que fomente altos niveles de productividad en sectores sostenibles que además tengan alta demanda de mano de obra sobre todo de mujeres y jóvenes, para así generar empleo de calidad y mejorar la distribución del ingreso. Esto incluye inversiones en ciencia y tecnología, en educación superior incluyendo técnica y tecnológica, formación de competencias y políticas activas del mercado laboral, que estén alineadas con las apuestas de desarrollo productivo a nivel local. De forma complementaria, es necesario definir una estrategia de financiación, que permita movilizar y reasignar recursos, públicos y privados hacia este objetivo común.
  2. Cualquier política fiscal del próximo gobierno deberá velar por lograr un sistema tributario más progresivo que permita redistribuir el ingreso. Si bien la nueva reforma tributaria incluye este objetivo, se queda corta ante la magnitud del desafío. Se debe combinar una política fiscal de recaudación de impuestos que no desincentive el sector empresarial y la creación de empleo con una de gasto (eficiente) que permita una redistribución del ingreso de los deciles altos de la distribución hacia los más pobres. En esto, como fue resaltado por la comisión de expertos de beneficios tributarios, Colombia está muy atrasada. Hoy la política fiscal no lograr corregir las inequidades del mercado.
  3. Por último y más operativo, es necesario que la Comisión de ODS, identificada a nivel internacional como una buena práctica, haga un efectivo seguimiento a la meta de pobreza y siente las bases para una discusión, difícil pero necesaria, frente a la pertinencia o no de actualizar la meta a 2030. Necesitamos tener como país una hoja de ruta clara, con una meta exigente pero factible de reducción de pobreza. Una de las funciones de la comisión, de pronto en alianza con la mesa interinstitucional de pobreza, debería ser entender por qué nos desviamos de la meta para corregir en el camino, ajustando las políticas y programas y reasignando recursos a aquellos más eficientes y pertinentes para cumplirla. Esta tarea aplica para todas las metas de ODS definidas en el Conpes 3918. Es además un rol claro del DNP como entidad encargada de la visión estratégica de largo plazo.

A menos de 10 años de que se cumpla el plazo de la agenda 2030 y los ODS, en la llamada década de acción, debemos definir metas y estrategias creíbles de desarrollo productivo y superación de pobreza. Sobre todo, debemos mejorar los canales mediante los cuales las metas de largo plazo permean las políticas, programas y presupuestos, para generar las transformaciones necesarias. De lo contrario seguiremos en Colombia con muchos avances legales de jure y pocos logros de facto en materia de desarrollo sostenible.

* Economista de la Oficina de la Coordinación Residente del Sistema de Naciones Unidas en Colombia.

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