Las familias e individuos que han manejado el Estado en Colombia antes de Petro (1991-2022)

Foto: Editorial Mediapluma

La élite política en Colombia está conformada por 71 familias que, de manera reiterada, han controlado los campos y subcampos de poder en el Gobierno nacional y en el Congreso de la República (ver tabla 1). Desde estas posiciones, han definido la agenda de desarrollo del país: qué problemas sociales se consideran prioritarios, qué derechos se reconocen a la población, cómo se distribuyen los recursos públicos en el territorio y hasta qué punto la empresa privada es fortalecida o debilitada.

El control del Estado a este nivel también les permite regular los conflictos entre distintas constelaciones de élites. Mediante decisiones sobre qué impuestos se cobran y qué tarifas se fijan, así como sobre la adjudicación, prórroga o cancelación de concesiones, licencias y contratos, esta élite establece quién puede llegar a determinados mercados y en qué circunstancias. De este modo, el Estado central se convierte en un espacio desde el cual se asignan ventajas, se imponen costos y se delimitan oportunidades.

En última instancia, estas decisiones no son abstractas. Al definir las posibilidades de acceso a servicios de salud, alimentos, empleo, pensiones y otros bienes básicos, esta élite incide directamente en las condiciones de vida de la población. Sus decisiones pueden ampliar o restringir las posibilidades de subsistencia, bienestar y seguridad de amplios sectores sociales, y, con ello, moldean de forma profunda las trayectorias individuales y colectivas en el país.

Tabla 1. Familias que conforman la élite política en Colombia (1991-2022)

Fuente: Elaboración propia

En Colombia, la élite política no es homogénea. Por el contrario, presenta diferencias marcadas en su interior, especialmente entre quienes ocupan la Presidencia y los ministerios y quienes hacen carrera en el Congreso de la República. Estas diferencias se expresan en el lugar de nacimiento, el nivel educativo, el tipo de universidades a las que asisten y las trayectorias profesionales que recorren. Incluso en términos de origen social y capital cultural, se trata de tres subcampos de poder claramente diferenciados.

En este capítulo mostramos, en primer lugar, que la élite política en Colombia está conformada de manera abrumadora por abogados. Este predominio profesional no es un dato meramente descriptivo, sino que tiene implicaciones profundas sobre la forma en que el Estado aborda los problemas sociales. Desde este ángulo, la norma jurídica se convierte en el lenguaje privilegiado de la acción política y se atribuye a la ley y los decretos administrativos la capacidad de ordenar, corregir y transformar la realidad social.

Como resultado, el Estado tiende a responder a los conflictos sociales mediante una intensa producción legislativa, bajo el supuesto de que el cambio normativo es, en sí mismo, un motor suficiente de cambio social¹. Esta manera de concebir la acción estatal privilegia la regulación formal y la definición de derechos en abstracto, y deja en un segundo plano los procesos sociales, culturales y territoriales a través de los cuales esas normas se implementan, se negocian o se transforman en la práctica.

Este énfasis jurídico tiene muchas veces un efecto excluyente sobre otros saberes y formas de conocimiento. Perspectivas provenientes de disciplinas como la ciencia política, la sociología, la antropología o las artes —que ofrecen lecturas distintas sobre el conflicto social, la vida cotidiana y las desigualdades territoriales— tienden a estar subrepresentadas en el diseño y la evaluación de políticas públicas. Esta ausencia se hace particularmente visible en la relación del Estado con las periferias urbanas y las regiones alejadas de Bogotá, donde los problemas sociales no siempre se ajustan a las categorías legales desde las que se gobierna el país.

Después de analizar la formación profesional como un eje central en la reproducción del poder político en Colombia, este apartado se concentra en el perfil de los presidentes de la República. El objetivo no es identificar una trayectoria única de acceso al cargo, sino mostrar la diversidad de recorridos que conducen al principal puesto de poder del Estado colombiano. Al mismo tiempo, se argumenta que, una vez en el cargo, el presidente ocupa una posición central dentro de las constelaciones, en la medida en que articula, coordina y ordena a otros grupos de poder que operan en el campo político, económico y tecnocrático. Desde la Presidencia se distribuyen posiciones, se definen prioridades del desarrollo y se establecen los marcos dentro de los cuales actúan las demás élites.

El apartado siguiente se centra en otro rasgo fundamental de la élite política: su inscripción en la política transaccional y en los mecanismos de intermediación clientelista. Este constituye un principio dominante de dominación que ha atravesado la historia republicana del país y que, lejos de debilitarse, se intensificó tras la Constitución de 1991. En este sentido, sostenemos que un rasgo definitorio de la élite política es el dominio de un saber práctico sobre cómo convertir recursos públicos en apoyos electorales. Este saber se expresa en la distribución selectiva de beneficios, la asignación de obras y proyectos a los territorios y la activación de redes de intermediación que conectan al Estado con los votantes.

Sobre esta base, el capítulo examina quiénes han logrado consolidar su poder en el Congreso de la República y cómo este se ha configurado como un subcampo central de negociación política y de control indirecto del vínculo entre el Gobierno nacional y los territorios. El Congreso funciona como el espacio desde el cual se canalizan recursos hacia las regiones y se organizan incorporaciones selectivas de sujetos sociales al Estado.

Esta lógica de intermediación clientelista no opera de manera aislada, sino que coexiste con una racionalidad tecnocrática que orienta el funcionamiento del Estado. Mientras algunas agencias del Gobierno nacional —en particular el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación— se encargan de preservar el equilibrio macroeconómico y la ortodoxia de la política económica, el Congreso asume la tarea de procesar demandas territoriales y poblacionales de forma fragmentada.

En consecuencia, las incorporaciones al Estado que se producen desde este subcampo se rigen por lógicas selectivas antes que universales. Articuladas en torno a relaciones de lealtad y subordinación política, estas dinámicas orientan la acción del Congreso hacia la gestión de beneficios que son particulares y están territorialmente segmentados, lo que limita la capacidad —y el interés— de impulsar reformas sociales con alcance nacional.

En contraste, este apartado también se centra en el perfil de la élite ministerial, cuya configuración responde a un subcampo de poder distinto dentro del campo del poder político. Como plantea el marco teórico desarrollado a lo largo del libro, las élites en Colombia no conforman un bloque homogéneo, sino que operan en constelaciones diferenciadas, con lógicas internas y formas de reproducción propias.

En este caso, las trayectorias de los ministros se parecen más a las de dirigentes gremiales y a las de propietarios de grandes grupos económicos. Su formación se concentra, en su mayoría, en universidades privadas de Bogotá. Esta formación se complementa con estudios de maestría en instituciones prestigiosas de Estados Unidos y el Reino Unido.

Desde estas posiciones, y al compartir un mismo capital cultural con otros grupos de poder, los ministros cumplen un papel central en la reproducción del consenso pro-mercado. En términos concretos, las afinidades en su formación profesional e intelectual favorecen al sector privado. Esto se expresa en las metas de desarrollo que se fijan en sus carteras ministeriales, en la orientación de las prioridades de la inversión pública y en la definición de regímenes de licencias y regulaciones estratégicas que llegan a favorecer a la empresa privada.

El papel de los abogados en la dirección del Estado

El perfil profesional de quienes hacen parte de la élite política colombiana revela una tendencia histórica² que continuó después de 1991. Entre los ministros, la formación en Derecho ha sido la más frecuente, seguida por Economía e Ingeniería (Salas et al., 2022, p. 31). Estas cifras muestran que el abogado no solo ha predominado en la composición de los gabinetes, sino que además se ha consolidado como la credencial más recurrente para llegar a posiciones nacionales de poder en el Estado³. En contraste, las humanidades, la filosofía y las ciencias sociales apenas alcanzan el 3 % dentro de esta élite⁴, lo que confirma la persistencia de un modo de entender el país desde las formas legales: ese “país santanderista” al que aludía Gabriel García Márquez en su obra El General en su Laberinto (Semana, 14 marzo de 1989).

Así, la predominancia de ciertas profesiones en el Gobierno nacional se explica, en buena medida, por las normas que regulan la conformación de la burocracia, las cuales tienden a favorecer a quienes poseen títulos en Derecho o Economía. En una entrevista que realizamos a la exministra Irene Vélez, filósofa de formación, ella señaló las dificultades que enfrentó para conformar un equipo interdisciplinario con filósofos y antropólogos durante su gestión en el Ministerio de Minas y Energía. Según explicó, “la mayoría de los cargos, por normatividad legal, exigen ser abogados o economistas”, lo que convierte estos títulos en un requisito de entrada para acceder a cargos técnicos y directivos.

Este diseño institucional no solo privilegia a juristas y economistas sobre otras disciplinas, sino que además excluye enfoques propios de las ciencias reflexivas (Burawoy, 2009; Wacquant & Bourdieu, 2005), como los que podrían aportar la sociología, la antropología o la ciencia política, más orientados a comprender la diversidad social, cultural y territorial del país.

De este modo, se consolida una élite compuesta principalmente por abogados y, en el ámbito tecnocrático, por economistas, cuyas formaciones resultan centrales para el funcionamiento del Estado. Sin embargo, el predominio de estos enfoques tiende a reforzar miradas legalistas y ortodoxas, al tiempo que reduce las oportunidades de incorporar funcionarios con otros saberes y perspectivas. Esto limita la inclusión de interpretaciones más diversas y situadas de las realidades sociales y territoriales del país.

Los presidentes de la República

La Presidencia de la República constituye el principal cargo de poder en Colombia. Parafraseando a Pierre Bourdieu (1996), se trata del espacio más concentrado del campo de poder, en la medida en que desde allí se definen decisiones que afectan de manera directa el destino de millones de familias, empresas y territorios. No se trata solo de una jefatura administrativa, sino del punto desde el cual se articulan y se reorganizan las constelaciones de élites del país.

Este lugar central se explica, en primer término, por el carácter fuertemente presidencialista del sistema político colombiano. La Constitución de 1991 consolidó un diseño institucional en el que el presidente cuenta con amplias facultades de nombramiento. Elige directamente a todo el gabinete ministerial y designa miembros de juntas directivas estratégicas, como las de Ecopetrol, el Banco de la República o la Comisión de Regulación de Energía y Gas. Según el testimonio de un dirigente político entrevistado para esta investigación, el presidente puede incidir en la designación de más de 450 cargos del nivel nacional, todos ellos con salarios a los que accede apenas el 0,1 % de la población colombiana. Esta capacidad de nombramiento convierte a la Presidencia en un nodo privilegiado de distribución de posiciones dentro del Estado.

A ello se suma la posibilidad de hacer postulaciones para ocupar los cargos más altos de otras ramas del poder público. El presidente presenta la terna de la cual la Corte Suprema de Justicia elige al fiscal general de la Nación, participa en la terna para procurador general y también postula ternas para que el Senado elija magistrados de la Corte Constitucional. De este modo, su poder no se limita al Ejecutivo, sino que se proyecta de manera indirecta sobre la rama judicial y los organismos de control.

De ese modo, la centralidad de la Presidencia también se manifiesta en su capacidad para intervenir sobre otros espacios de poder. Desde el Ejecutivo se puede decidir la renovación o cancelación de fondos parafiscales que sostienen a los gremios del sector agropecuario; se nombran personas que dirigen los órganos tecnocráticos; se definen los sectores económicos que serán priorizados en los planes de desarrollo, tales como la agricultura, la minería, la industria o los hidrocarburos. Además, el presidente puede impulsar discrecionalmente negociaciones comerciales internacionales y puede proteger a sectores exportadores mediante fondos de estabilización de precios.

El presidente también decide a través de qué entidades financieras se canalizan los programas sociales del Estado, como las transferencias monetarias. Esta decisión no es menor, pues define qué bancos administran millones de cuentas y reciben ingresos por concepto de intermediación financiera. Al mismo tiempo, estos programas suelen exigir que los beneficiarios abran cuentas bancarias para poder recibir los recursos, lo que implica procesos de bancarización obligatoria de sectores de la población que antes no estaban integrados al sistema financiero formal.

De forma similar, el Ejecutivo define si se promueve o no la exploración de nuevos pozos de petróleo o gas, así como las condiciones bajo las cuales se realiza esa exploración. Estas decisiones inciden de manera directa en la inversión, el empleo y las finanzas públicas. No obstante, ello no implica sobredimensionar el poder presidencial, pues el curso de la economía nacional también está condicionado por factores externos, como los precios internacionales, las guerras o las pandemias, que pueden alterar de manera sustantiva los resultados de cualquier estrategia gubernamental.

Por otra parte, en esta investigación encontramos que el acceso a la Presidencia de la República no corresponde a una única trayectoria. Sin embargo, al observar el perfil de los presidentes elegidos entre 1991 y 2022 —con anterioridad a Gustavo Petro— sí se pueden identificar algunas regularidades. Por ejemplo, todos provienen de dos formaciones profesionales: el Derecho y la Economía. No hay ingenieros, sociólogos, politólogos u otras disciplinas entre quienes ocuparon la Presidencia en este periodo.

A ello se suma un patrón consistente de formación académica anglosajona. Todos estos presidentes realizaron estudios en universidades de prestigio en Estados Unidos o el Reino Unido, como Harvard, Oxford, Columbia University o Georgetown. Aunque los recorridos no son idénticos, comparten un rasgo central: casi todos tuvieron algún tipo de estancia, curso o formación en la Universidad de Harvard⁵. Esta experiencia común contribuyó a reforzar disposiciones intelectuales relativamente parecidas y a consolidar un capital simbólico que resulta altamente valorado dentro de las élites nacionales.

En varios casos, el peso de la familia también resulta relevante. Andrés Pastrana, Juan Manuel Santos e Iván Duque provienen de familias con una trayectoria previa en la élite política: padres que fueron presidentes o ministros. Apellidos como Samper y Santos representan, además, a la élite tradicional bogotana, con una presencia histórica en el Estado⁶. En contraste, César Gaviria y Álvaro Uribe no provienen de familias tradicionalmente vinculadas a la élite política nacional, ni tuvieron padres que ocuparan cargos centrales en el Estado. Sus trayectorias, por tanto, se diferencian parcialmente del resto de presidentes de este periodo.

En términos de pensamiento económico, la gran mayoría de los presidentes defendió la economía de mercado y el fortalecimiento del sector privado. La excepción más clara es Ernesto Samper, cuyo gobierno adoptó un manejo económico más heterodoxo y quien ha afirmado públicamente haber sido el primer presidente de izquierda en la historia de Colombia (“A Fondo”, 3 de julio de 2025). No obstante, este apartado no profundiza en ese debate ya que lo hacemos en el capítulo 8, en el cual damos cuenta que tanto el uribismo como el santismo articularon de manera orgánica a la élite tecnocrática en sus proyectos de gobierno y sostuvieron un manejo económico ortodoxo, alineado con los organismos multilaterales —en particular con el Fondo Monetario Internacional—. Este enfoque se tradujo en políticas que favorecieron de forma consistente al sector agroexportador, a los banqueros y a las empresas privadas ligadas a la construcción de carreteras, aeropuertos y vivienda. Iván Duque se inscribió en esta misma orientación general, aunque buscó diferenciar su discurso mediante la llamada “economía naranja”, concebida como una estrategia para promover las actividades culturales, creativas y digitales como motor de crecimiento económico, sin cuestionar los fundamentos del modelo neoliberal (Buitrago Restrepo & Duque Márquez, 2013).

Estos elementos permiten afirmar que la Presidencia de la República ocupa el centro del campo de poder en Colombia (ver gráfico al final). Ningún otro cargo concentra una capacidad similar de articular diferentes constelaciones de élites. Sin embargo, este poder muchas veces es temporal. Dura mientras se ejerce el cargo. A diferencia de la élite oligárquica, cuya riqueza se transmite de manera hereditaria y cuya posición puede reproducirse a lo largo de generaciones, el poder presidencial es limitado en el tiempo.

Precisamente por ello, muchos expresidentes buscan mantenerse activos dentro del campo político una vez dejan el cargo, a pesar de que cuentan con pensiones vitalicias que podrían asegurarles una vida cómoda. No se trata simplemente de conservar una voz en el debate público, sino de garantizar que los sectores políticos y económicos que apoyaron sus gobiernos y las orientaciones de política que favorecieron determinados modelos de desarrollo se mantengan en el tiempo.

Un ejemplo emblemático es el de César Gaviria, quien ha ejercido control sobre la dirigencia del Partido Liberal durante más de dos décadas: fue elegido director nacional por primera vez en 2005 y ha vuelto a ocupar ese cargo desde 2017 hasta la actualidad, siendo reelegido incluso en 2024 como jefe único de la colectividad, con un control sostenido de la dirección partidaria que supera los veinte años de intervención directa. Su hijo, Simón Gaviria, también dirigió el partido entre 2011 y 2014, lo que contribuyó a consolidar este vínculo familiar con la dirección liberal. Del mismo modo, Álvaro Uribe ha hecho lo propio con el Centro Democrático, partido del cual ha sido congresista en varias legislaturas y cuya orientación ha mantenido activa tras su Presidencia.

La élite legislativa

Entre 1991 y 2022, 108 personas lograron permanecer en el Congreso de la República durante más de 12 años (ver tabla 2). Aunque representan apenas el 15 % del total de congresistas elegidos en ese periodo, este grupo ocupa posiciones dominantes dentro del campo político. Su permanencia se explica, principalmente, por tres factores: el manejo de maquinarias políticas, la familia y el lugar de nacimiento. A diferencia de otras élites analizadas en este libro, los títulos académicos, las universidades a las que asisten y las credenciales educativas no resultan siendo elementos decisivos para acceder ni para mantenerse en la cúspide del poder legislativo.

El más importante de estos factores es el manejo de maquinarias políticas. Estas operan como dispositivos que articulan votantes, líderes barriales, operadores locales y contratistas antes, durante y después de los procesos electorales (Magaloni, 2006). En una democracia formal como la colombiana, donde el acceso al poder del Estado se define a través de elecciones periódicas, las maquinarias cumplen un papel central al garantizar la movilización del voto en territorios específicos. Su funcionamiento no depende de programas ideológicos amplios ni de propuestas de alcance nacional, sino de la capacidad de establecer ciertas relaciones políticas.

Tabla 2. Integrantes de la élite política en el Congreso (1991-2022)

Fuente: Elaboración propia

Estas maquinarias tienen un ámbito de acción sectorizado en términos geográficos. Por esta razón, la competencia electoral se estructura menos alrededor de agendas nacionales de reforma social y más en torno a la gestión de apoyos locales. Para mantenerse activas, requieren acceso continuo a recursos administrativos, empleo público y contratación estatal. La permanencia en el Congreso facilita ese acceso, y a su vez esos recursos refuerzan las redes que aseguran nuevas victorias electorales. Se configura así una lógica circular de poder: la reelección permite acceder a recursos, y esos recursos hacen posible la reelección. Este mecanismo, lejos de ser excepcional, forma parte del funcionamiento ordinario de la política y será desarrollado con mayor detalle en el capítulo siguiente.

El segundo factor es la familia. En el Congreso colombiano, la familia se constituye, en muchos casos, como la unidad de conteo de votos. Aunque los partidos son los titulares legales de las curules, los datos muestran que los votos se heredan, se administran y se transfieren dentro de redes de parentesco. La sucesión entre padres e hijos, entre esposos o entre hermanos es una práctica frecuente, lo que convierte la representación legislativa en un patrimonio político transmisible. Esta forma predominante de organizar el poder político en Colombia explica por qué ciertos apellidos logran permanecer durante décadas en el Congreso, incluso cuando cambian los contextos políticos o las reglas del sistema electoral.

Por ejemplo, en el Cesar, Álvaro Araújo Noguera fue sucedido por su hijo Álvaro Araújo Castro; en Antioquia, Bernardo Guerra Serna transmitió su representación a su hijo Bernardo Alejandro Guerra Hoyos; y en Córdoba, Francisco José Jattin Safar fue reemplazado por su hija Zulema Jattin Corrales, lo que muestra que, en ocasiones, también las mujeres reciben esa herencia. En el Valle del Cauca, José Ritter López abrió camino para que su hijo Julián llegara a ocupar una curul en la Cámara de Representantes. La sucesión también ocurre entre esposos, como en los casos de los Lozada–Perdomo en el Huila o de los Camargo, donde Gabriel Camargo Salamanca fue sucedido por Leonor Serrano de Camargo en el Senado. Y entre hermanos, la práctica es igualmente clara: Habib Merheg Marun y Juan Samy Merheg Marun en Risaralda, u Omar y Arturo Yepes Alzate en Caldas, son ejemplos de relevos que aseguran la permanencia de la familia en la arena legislativa.

La centralidad de la familia también permite entender la elevada frecuencia de cambios de filiación partidista. En este nivel del campo político, los partidos cumplen una función principalmente instrumental: otorgar avales. Lo que se mantiene estable no es la adscripción partidaria, sino el capital electoral familiar. Mientras las colectividades se fragmentan, desaparecen o se transforman⁷, los apellidos conservan su presencia en el Congreso. Por ende, uno de los resultados de esta investigación es que, en la práctica, quienes controlan los votos en las regiones son estas familias, más que las direcciones nacionales de los partidos.

Tabla 3. Uso instrumental de avales partidistas por parte de los grupos familiares con más periodos en el Congreso de la República (1998-2014)

Fuente: Elaboración propia *Para elecciones a gobernación o alcaldía

El tercer factor es el lugar de nacimiento, estrechamente ligado al espacio de socialización política. En este punto, la región Caribe ocupa una posición central en la conformación de la élite legislativa. Incluso al controlar por tamaño de población, departamentos como Córdoba, Bolívar y Atlántico presentan una sobrerrepresentación clara entre los congresistas con mayor número de periodos en esta corporación. Esta tendencia no es marginal: de las 71 familias que conforman la élite política, 24 provienen de la región Caribe (ver tabla 2). En términos empíricos, esto significa que más de una tercera parte de estas familias tiene su origen en la Costa Caribe, lo que ha convertido a esta región en uno de los principales ejes territoriales del poder político en Colombia.

Precisamente, este peso territorial se extiende más allá del Congreso. En los comicios presidenciales, la capacidad de movilización electoral de estas élites ha sido clave para la conformación de mayorías nacionales. Por esta razón, distintos candidatos han buscado alianzas con estas familias de la región Caribe, conscientes de que para ganar requieren que se activen las maquinarias políticas. Entonces, más que por consideraciones ideológicas, estas alianzas para elegir presidente de la República se dan por cálculos electorales.

Al igual que en otras élites examinadas en este libro, las variables de género y raza también pesan en su composición. Predominan los hombres blancos. No obstante, el Congreso ha incorporado de manera gradual a más mujeres y personas negras. Aun así, su presencia entre quienes logran consolidar su curul con el paso del tiempo sigue siendo reducida. En efecto, entre los 108 congresistas con más de 12 años en el Legislativo, solo seis son mujeres⁹, lo que equivale al 5,5 %, y apenas dos se reconocen como personas negras¹⁰, menos del 2 %.

El origen árabe es otro rasgo particular de esta élite. Alrededor del 13 % de los congresistas con más de 12 años en el Legislativo provienen de familias descendientes de inmigrantes sirio-libaneses. Entre ellas se encuentran los Char, Blel, Elías, Turbay, Manzur y Besayle, con fuerte presencia en departamentos de la Costa Caribe como Atlántico, Córdoba y Sucre. A diferencia de lo observado en gabinetes ministeriales, donde predominan élites bogotanas con trayectorias universitarias específicas, el Congreso ha sido el espacio del Estado donde las familias de origen árabe han tenido una inserción más amplia y continua.

Ahora bien, es importante precisar qué factores explican poco la permanencia de esta élite en un espacio de poder tan relevante como el Congreso. El primero es la ideología. Entre 1991 y 2022, solo siete de los 108 congresistas con trayectorias prolongadas pueden ubicarse con claridad en corrientes de izquierda o centroizquierda: Gustavo Petro, Iván Cepeda, Piedad Córdoba, Germán Navas Talero, Jorge Enrique Robledo, Alexander López Maya y Luis Fernando Velasco. En términos proporcionales, esto equivale al 6,5 % del total, es decir, aproximadamente uno de cada quince. La izquierda está presente en esta constelación de élites, pero de forma minoritaria y concentrada en espacios específicos, principalmente en Bogotá y en algunos departamentos del suroccidente del país, como el Valle del Cauca y el Cauca.

Este bajo número de congresistas de izquierda no debe interpretarse como la existencia de una élite unificada de derecha. Más bien, los datos sugieren que la adscripción ideológica, en general, tiene un peso limitado entre quienes logran mantenerse durante largos periodos en el Congreso. Esto se observa con claridad al examinar las posiciones políticas de las familias más duraderas frente a los distintos gobiernos nacionales, donde predomina el pragmatismo sobre la lealtad ideológica o personal. Apellidos como los Iragorri, Name, Char, Gerlein, Aguilar, Merheg, Manzur y Turbay han respaldado, en distintos momentos, a gobiernos de orientación diversa. A lo largo del tiempo han sido identificados como gaviristas, uribistas, santistas y duquistas, según la coyuntura política. Estas trayectorias reflejan una lógica de adaptación al Ejecutivo más que una adscripción ideológica estable. La cercanía con el gobierno de turno funciona, así, como un mecanismo para preservar el acceso a recursos políticos y administrativos que sostienen sus redes electorales.

La filiación partidista explica poco por razones similares. Los cambios frecuentes de partido y la supervivencia de los mismos apellidos a lo largo de distintas colectividades indican que los partidos no organizan de manera efectiva la reproducción de esta élite. Funcionan como vehículos formales, pero no como espacios de pertenencia duradera. Lo que se transmite y se protege es el capital electoral que acumulan ciertas familias, no la identidad partidaria.

Tampoco las credenciales académicas resultan decisivas. Aunque el 67 % de estos congresistas cuenta con estudios de posgrado, la mayoría corresponde a especializaciones cursadas en Colombia. Ninguno tiene doctorado y solo un 6 % realizó estudios en universidades extranjeras. En contraste con otras élites, como la tecnocrática o la gremial, la élite legislativa se caracteriza por un perfil educativo más localista (tienden a estudiar más en universidades regionales), en el que el reconocimiento político se construye principalmente desde la trayectoria electoral regional y no desde credenciales académicas internacionales.

Estas características permiten responder a una de las preguntas centrales de este libro: ¿qué reformas son posibles en Colombia? La evidencia muestra que cualquier presidente que aspire a impulsar grandes transformaciones debe contar con el concurso de este grupo de congresistas y familias. Dado que han estabilizado su poder y han podido hacer relevos generacionales, estas personas dominan los procedimientos, los tiempos y los puntos de veto del Congreso, lo que les permite facilitar o bloquear iniciativas según el curso de las negociaciones.

En este contexto, los procesos de reforma no se definen únicamente por la orientación programática del Ejecutivo ni por el diseño técnico de las políticas, sino por la capacidad de articular acuerdos que, en muchos casos, se estructuran a través de intercambios políticos y lógicas clientelistas propias del funcionamiento del sistema. Dentro de los canales institucionales de la democracia colombiana, toda posibilidad de cambio pasa por este tipo de mediaciones. Allí reside el núcleo del poder de la élite legislativa: en su capacidad para establecer los límites efectivos de las reformas que radique el Presidente y su equipo de gobierno.

La élite ministerial

El acucioso estudio de Salas, Sanabria-Pulido, Rodríguez y Torres (2022) identificó a 278 personas que conformaron los gabinetes presidenciales entre 1991 y 2022, abarcando los gobiernos de César Gaviria, Ernesto Samper, Andrés Pastrana, Álvaro Uribe, Juan Manuel Santos e Iván Duque. Este universo permite observar rasgos consistentes que distinguen a la élite ministerial frente a otros espacios de poder en Colombia.

Uno de los rasgos más claros es el origen bogotano de buena parte de quienes han liderado carteras ministeriales. Según Salas y sus colegas, aproximadamente una cuarta parte de los ministros y ministras nacieron en Bogotá (Salas et al., 2022, p. 23). En los gobiernos de Álvaro Uribe, Juan Manuel Santos e Iván Duque, la representación de personas bogotanas fue la más alta del periodo, al llegar a ser un tercio del gabinete (Salas et al., 2022, p. 25). En contraste, regiones tradicionalmente influyentes como Antioquia y Caldas redujeron su presencia ministerial después de 1991 (Meisel, 2012).

La formación universitaria de la élite ministerial revela una marcada concentración en cuatro universidades privadas de Bogotá: la Javeriana, Los Andes, el Externado y el Rosario, donde estudió más de la mitad de los ministros y ministras. Entre ellas, la Pontificia Universidad Javeriana sobresale como la principal formadora de quienes lideran las carteras ministeriales (Salas et al., 2022, p. 28). Este patrón confirma que la cúspide de los gabinetes se nutre, en su mayoría, de instituciones de educación superior bogotanas, avaladas por acreditaciones de alta calidad otorgadas por el Ministerio de Educación.

Otro rasgo distintivo es la marcada inclinación para realizar estudios de posgrado en el exterior, particularmente en Estados Unidos. Casi la mitad de quienes cursaron maestrías —48,2 %— lo hicieron en universidades norteamericanas (Salas et al., 2022, p. 28). Esta trayectoria les proporciona un doble capital: por un lado, acceso a redes académicas globales; por otro, credibilidad epistémica en el escenario nacional. Al mismo tiempo, refuerza uno de los elementos centrales de la singularidad colombiana: el respice polum, que orienta la mirada estratégica hacia Estados Unidos.

Por lo general, la élite ministerial ha desempeñado un papel central en la implementación y reproducción del consenso pro-mercado. Su origen social, su formación en universidades privadas de Bogotá y su socialización intelectual en instituciones académicas de Estados Unidos y el Reino Unido han producido afinidades duraderas con las dirigencias gremiales y, en muchos casos, con los propietarios de los grandes grupos económicos. Estas afinidades no operan necesariamente como una adhesión explícita a un ideario, sino como un marco compartido de interpretación sobre el funcionamiento de la economía y el papel del Estado.

Desde esta perspectiva, no resulta casual que carteras estratégicas como Salud, Trabajo, Comercio Exterior y Minas y Energía hayan sido ocupadas, de manera recurrente, por ministros que no cuestionan de forma sustantiva la ortodoxia neoliberal¹¹. En estos ministerios se definen regulaciones, prioridades de inversión, esquemas de licenciamiento y marcos contractuales que afectan directamente al sector privado, y su conducción ha estado marcada por una visión favorable a la estabilidad macroeconómica, la apertura económica y la protección de la inversión.

En el Ministerio del Interior, esta lógica se articula de otro modo: allí, la tarea central ha sido la negociación con la élite legislativa bajo dinámicas transaccionales y clientelistas que permiten asegurar la gobernabilidad. En el sector Defensa, aunque desde 1991 la conducción formal ha estado en manos de civiles, los ministros han mantenido una cercanía sostenida con el mundo gremial y con los grandes sectores agroexportadores y mineros, una orientación que se consolidó con particular fuerza desde los gobiernos de Álvaro Uribe en adelante.

En este sentido, el perfil de los ministros sugiere que el acceso a estas posiciones requiere la posesión de determinados tipos de capital cultural y simbólico, así como el dominio de destrezas específicas propias de cada subcampo de poder. No se trata de un proceso automático ni cerrado, sino de un conjunto de disposiciones que resultan socialmente valoradas en determinados momentos históricos. Desde esta perspectiva, el consenso pro-mercado no se fija exclusivamente por diseño institucional, sino que se reproduce a través de las trayectorias, las afinidades y los marcos de interpretación compartidos por quienes ocupan las carteras ministeriales.

* Jenny Pearce es profesora en el International Inequalities Institute del London School of Economics (LSE). Juan David Velasco es magíster en Estudios Políticos del IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia y Máster en Desigualdades y Ciencias Sociales del London School of Economics.

¹ Prueba de ello es que, en los treinta años de vigencia de la Constitución de 1991, se han aprobado 55 actos legislativos que modificaron 108 artículos, lo que equivale, en promedio, a un cambio del texto constitucional cada siete meses (Novoa, 2021).

² Francisco Leal y Harvey Kline (2011) documentan, a partir de una encuesta aplicada a congresistas durante el Frente Nacional, que la formación en derecho era prácticamente obligada para quienes aspiraban a una carrera política. Como señalan, “cualquier individuo de las clases dominantes que pensara dedicar su vida principalmente a la política, no podía ocurrírsele otra cosa que estudiar derecho” (p. 107). No en vano, el 74% de los congresistas de la época había cursado esta profesión (p. 108).

³ Por ejemplo, entre el gobierno de César Gaviria y el de Iván Duque, el 77 % de los presidentes fueron abogados. En el Congreso, el 44 % de la élite legislativa tenía la misma formación, y en los órganos de control —Contraloría, Procuraduría y Defensoría— el 100 % de sus titulares han sido abogados, incluyendo el caso del excontralor Felipe Córdoba, quien obtuvo el título mientras ejercía el cargo.

⁴ Según los datos de Leal y Kline (2011, p. 108), los congresistas del Frente Nacional —en particular quienes participaron en la votación de la reforma constitucional de 1968— tampoco provenían de las ciencias sociales: apenas un 3,6% tenía formación en esta área.

⁵ A excepción de Ernesto Samper

⁶ El caso de Andrés Pastrana es complejo en términos de definir. Aunque nació y se crió en Bogotá, proviene de una familia con raíces por fuera de la capital. Su padre, Misael Pastrana Borrero, quien fue presidente de Colombia entre 1970 y 1974, nació en Neiva (departamento del Huila).

⁷ En el capítulo 7 se analizará el caso del Partido de la U, para dar cuenta de esta tendencia.

⁸ En las elecciones a gobernación de Santander, los hijos de Hugo Aguilar se avalaron por “movimientos políticos” producto de la recolección de firmas.

⁹Piedad Córdoba, Myriam Paredes, María Isabel Mejía, Piedad Zuccardi, Viviane Morales y Diela Liliana Benavides.

¹⁰En cuanto a la raza, se identifican únicamente dos personas negras o que se reconocen como tales: Édgar Ulises Torres y Piedad Córdoba.

¹¹ En nuestra investigación, centrada en el análisis de los ministros que integraron los gabinetes presidenciales entre 1991 y 2022, solo encontramos un caso claro de cuestionamiento explícito al modelo neoliberal: el de Clara López Obregón, quien se desempeñó como ministra de Trabajo durante el segundo mandato de Juan Manuel Santos. A lo largo de su trayectoria, López ha expresado de manera consistente, en entrevistas y escritos, una crítica al neoliberalismo y a sus efectos sobre el empleo, la desigualdad y la protección social. Otros ministros que han sido asociados a enfoques heterodoxos, como José Antonio Ocampo y Cecilia López, presentan un perfil distinto. Si bien ambos han sostenido posiciones cercanas al pensamiento cepalino y han defendido un mayor papel del Estado en la regulación económica, sus planteamientos no implican un cuestionamiento de fondo al modelo de economía de mercado. Por el contrario, han respaldado de manera sostenida la institucionalidad existente, incluido el papel de los gremios tradicionales —en particular el sector cafetero— y han defendido marcos de política compatibles con la estabilidad macroeconómica y el funcionamiento del sector privado. En este sentido, sus posturas pueden caracterizarse como reformistas moderados dentro del consenso pro-mercado, más que como rupturas con él. Sobre este punto, recomendamos al lector leer el capítulo 11 de la sección 4 del libro.

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