La carrera constituyente: ¿Por qué no se debería hablar de la “octava papeleta”?

“Será entregada una papeleta para convocar la asamblea nacional constituyente en las próximas elecciones”. Esa fue una de las frases con las que el presidente Gustavo Petro concluyó, a través de su cuenta de X, la comunicación pública con la que celebró la aprobación del Congreso a la reforma laboral de su gobierno. Un proceso legislativo atravesado, además, por la convocatoria a una consulta popular a través de un decreto, para que la ciudadanía votara por esa reforma, y que desnudó la intención gubernamental de adelantar procesos masivos de votación. Según Petro, las manifestaciones ciudadanas afines a la reforma habrían demostrado un “despertar” y un “saber popular”, que ahora deben expresar en las urnas para la convocatoria a una constituyente. Y afirmó que habrá una papeleta, como aquella que marcó la génesis de la Constitución de 1991.

En contexto: ¿En qué consiste la “octava papeleta” con la que Petro busca una constituyente?

Petro dio como un hecho la inclusión de una papeleta en las próximas elecciones, en la que los colombianos puedan votar “sí” o “no”, para decidir si el próximo gobierno debe convocar a una asamblea nacional constituyente. Incluso, el ministro del Interior, Armando Benedetti, encargado de conciliar las ideas de gobierno con los partidos en el Congreso, aseguró que es el momento de “la octava papeleta”. Una referencia clara al movimiento estudiantil y académico de 1990, denominado como “la séptima papeleta”, una iniciativa impulsada desde la sociedad civil, sin tintes políticos, que fue la primera piedra sobre la cual se construyó la última asamblea nacional constituyente. Entonces, distintos sectores se unieron para que en las elecciones nacionales de ese año, además de las seis posibilidades de votación, se apoyará una idea adicional para reformar la Constitución de 1886.

Sin embargo, aunque el término “papeleta” despierte una similitud con lo ocurrido en los 90, lo cierto es que ese es un camino que podría resultar improvisado, porque en ninguna parte de la ley dice que tendrán efecto en la convocatoria a una asamblea nacional constituyente. El movimiento de la “séptima papeleta” fue, en su momento, una actividad trasgresora a la Constitución de 1886, pues no existían mecanismos ciudadanos para hacerle reformas a esa carta política. Y, ante las constantes negativas del Congreso para hacer esos cambios, el movimiento social aprovechó las elecciones nacionales de 1990 para, a lápiz y papel, incluir papeletas a cuenta propia con “sí” marcados a favor de la asamblea. Es decir, fue un proceso ciudadano para el que no existían reglas o pasos a seguir.

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Pero, en 2025, con la creación de la vigente Constitución, el camino está trazado para la convocatoria y esa carta política exige varios requisitos para hacerla. Según el experto en derecho constitucional Manuel Quinche, “la Constitución de 1886 no tenía una ley de mecanismos de participación ciudadana. No tenía previsto ni la consulta popular, ni el referendo, ni la asamblea constituyente. Lo que se hizo en los 90 fueron hechos simbólicos, como las papeletas, que luego mediante decretos se tradujeron en hechos jurídicos. Pero eso no puede hacerse ahora por una razón específica: ahora sí tenemos normatividad para los mecanismos de participación ciudadana y ninguno de ellos es la contabilización de papeletas”.

Según quedó consignado, de hecho, en la misma Constitución de 1991 (artículo 376), la única vía legítima para convocar a una asamblea nacional constituyente es la aprobación de una ley por parte del Senado y la Cámara de Representantes. La ley de convocatoria a una constituyente solo pasará en el Congreso si obtiene la mayoría absoluta de ambas cámaras, es decir, al menos 54 senadores y 86 representantes. Los políticos deberán avalar que la propuesta tenga una motivación clara, presente el número de miembros que integrarán la asamblea, tenga reglas para la elección, el plazo en el que operará el mecanismo y los detalles de la convocatoria al referendo público.

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Una vez superado esta paso, resta lo que en el mundo judicial se denomina el control de constitucionalidad. Es decir, el filtro que determinará que la propuesta se ajuste a los deberes y garantías de la Constitución que, de hecho, se va a querer reformar. En dado caso de que la Corte Constitucional entregue su visto bueno, ahí sí podría hablarse del proceso electoral. La Registraduría deberá disponer de sus herramientas para que, en toda Colombia, los ciudadanos voten “sí” o “no” a la formación de una asamblea constituyente.

La última vez que eso sucedió fue el 11 de marzo de 1990. Aunque en principio los resultados de esa histórica votación no fueron vinculantes, dado el mecanismo simbólico, el presidente Virgilio Barco expidió un decreto de estado de sitio para que la Registraduría contabilizara los votos y se llevara a una segunda ronda en mayo de ese año. La masiva aceptación de los colombianos llevaron a que, en diciembre de 1990, el entonces presidente César Gaviria firmara otro decreto de estadio de sitio, para conformar definitivamente la asamblea nacional constituyente. La nueva Constitución nació seis meses después, el 5 de julio de 1991.

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Ahora bien, de acuerdo con el procedimiento para llevar a cabo una nueva convocatoria, “la asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro”. Ello deja una gran duda en el aire, dado que Petro aseguró que, aunque espera que el proceso quede en manos del siguiente gobierno, sí invitó a la ciudadanía a depositar su papeleta en las próximas elecciones al Congreso, de marzo de 2026. Según Quinche, la ciudadanía podrá dejar sus papeletas en las elecciones que quiera, como acto simbólico, si así lo desea, pero la única forma de que el proceso tenga efecto es si cumple dos requisitos básicos: “Uno, que haya una ley que convoque. Dos, que ese acto de votación no coincida con ningún otro”.

En el hipotético caso de que la votación se llegue a realizar, para que sea vinculante es necesario que supere un tercio del censo electoral. Para el año 2024, la Registraduría contabilizó más de 40 millones de ciudadanos habilitados para votar, lo que quiere decir que, para que se dé inicio a la asamblea, se necesitan alrededor de 13.700.000 votos. “Luego de aprobarse la convocatoria a la asamblea nacional constituyente y los temas de su competencia, dentro de los dos a seis meses siguientes se llamará a la elección de sus integrantes. Una vez conformada la asamblea se suspende la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado. Es posible que la asamblea decida convocar a la ciudadanía para que apruebe el nuevo texto o reformas constitucionales a través de un referendo”, concluye la Misión de Observación Electoral.

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El nuevo ministro de Justicia, Eduardo Montealegre, aseguró en reciente entrevista con este diario que “la principal justificación de una asamblea constituyente es crear mecanismos que le permitan a un gobierno avanzar en una agenda social”. Ese discurso permite ver una distancia con respecto al último proceso constituyente, cuyo origen se basó en la necesidad de cambio de una Constitución añejada por casi un siglo, en un contexto de máxima violencia y que, incluso, permitió el desarme de agrupaciones guerrilleras, que luego se integraría a la política nacional. En todo caso, las reglas firmadas desde 1991 establecen que la Constitución no se puede cambiar, sino únicamente reformar. Y las papeletas, a pesar de su valor nostálgico y simbólico, por ahora no superan los márgenes del discurso del presidente Petro. Falta ver cómo se concreta esta idea.

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