Convenios de asociación, la pesadilla de los exalcaldes locales

Los exalcaldes locales investigados por la Fiscalía quedaron en vilo luego de conocer la sentencia de más de cinco años en contra de Julieta Naranjo, exmandataria de Usaquén. Naranjo encabezaba la lista de exdirigentes de la administración de Gustavo Petro que están en el ojo del huracán por el mismo delito: celebración indebida de contratos. Aunque los investigados aseguran que detrás de cada proceso no se perdió un solo peso y hay una persecución política gestada por quienes buscaron hacerse a los contratos de las localidades, la Fiscalía dice tener material suficiente para probar su culpabilidad ante los jueces. (Lea: Condenan a cinco años y ocho meses a exalcaldesa de Usaquén)

Por eso, los exmandatarios y sus abogados estudian con lupa el fallo que emitió el Juzgado 12 Penal de Conocimiento de Bogotá, el pasado 11 de julio, en contra de Naranjo, quien fue condenada por suscribir, a través de convenios de asociación, tres contratos que sumaban más de $150 millones. La mayoría de los exalcaldes, precisamente, acudieron a la misma figura contractual. Mientras ellos dicen que ese tipo de figuras excepcionales de contratación están consagradas en la Constitución Política, las denuncias que llegaron a manos de la Fiscalía indican que al menos no tuvieron en cuenta el principio de selección objetiva.

Pero ¿de qué manera es posible suscribir los convenios de asociación? El artículo 355 de la Carta Política indica a grandes rasgos que el Distrito podrá celebrar contratos “con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades” acordes con el Plan de Desarrollo. Naranjo, por su parte, considera que “la interpretación que se le da a esta figura es de delito”. Sin embargo, el despacho encontró fallas que derivaron en su condena. (Lea: “No robé ni dejé que robaran”: dice la exalcaldesa de Usaquén)

Los argumentos del despacho

Desde el inicio del proceso, la Fiscalía señaló a Julieta Naranjo de suscribir tres convenios de asociación que no cumplían los requisitos legales y de elegir contratistas que no eran idóneos para ejecutar las tareas asignadas. El primero fue uno por $62 millones con la Fundación Torca-Guaymaral para la recuperación del humedal, el cual nunca se ejecutó. Respecto a este contrato, el juzgado consideró que el proyecto no surgió de la entidad sin ánimo de lucro, sino de la administración local, lo que podría desbordar los límites de la ley en lo que atañe a los convenios de asociación. “Se concretó en virtud a una necesidad que tenía la Alcaldía a partir de un requerimiento realizado por la Contraloría”, entonces, era una obligación de la Alcaldía.

El segundo tenía que ver con un contrato para realizar una carrera atlética de alta montaña, por $34 millones. En este caso, el juzgado aseguró que la entidad sin ánimo de lucro con la que se suscribió el contrato no tenía la experiencia suficiente. “Se trata de una entidad inscrita apenas el 20 de febrero de 2012, es decir, nueve meses antes de la suscripción del convenio, lo que demuestra un corto tiempo de experiencia en el que únicamente se acreditaron tres actividades de similar naturaleza”, dice el fallo.

Además puso en entredicho que más del 90 % de los elementos necesarios para cumplir con el proyecto (baños, transporte, sillas, carpas, camisetas, elaboración de trofeos, entre otros) fueron subcontratados con otras entidades. Y le llamó la atención que no se hubiese tenido en cuenta otra asociación que pudiera ofrecer los mismos servicios que la que se contrató: “El proyecto fue ideado, estructurado y puesto en marcha por la Alcaldía Local de Usaquén y no por la entidad sin ánimo de lucro”.

El tercero, por $59 millones, se suscribió con la Asociación de Juntas de Usaquén para capacitar a 60 líderes comunales. Entre los puntos que plantea la juez está que Asojuntas tenía un déficit presupuestal y se preguntó si esa situación fue tenida en cuenta por Naranjo al momento de calificarla como idónea. Respecto a la infraestructura, el cubrimiento y la logística, dijo que la idoneidad “queda en el campo de la incertidumbre”, debido a que no contaba con elementos básicos, como un computador, internet, esferos y marcadores para cumplir con su objeto. El juzgado dijo que los lineamientos, la planeación y la proyección fueron impuestos por la Alcaldía, mientras Asojuntas “únicamente los aceptaba y se sometía a ellos, incluso generándoles preocupación por su situación financiera y correspondiente cumplimiento”.

Aunque la exalcaldesa aseguró en su defensa que dos convenios se ejecutaron a cabalidad, el juzgado enfatizó en que ese era un “argumento estéril”, debido a que, según jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, no se deben soslayar requisitos esenciales para su tramitación o celebración.

Naranjo está en libertad mientras se resuelve el recurso de apelación e insiste en que cuenta con argumentos para demostrar su inocencia. Entre tanto, los alcaldes locales esperan que una decisión en segunda instancia favorable para Naranjo pueda sentar un precedente en sus investigaciones.

Los que están en el banquillo

Al caso de Naranjo se suman otros 15 que aún no han sido juzgados. Todos coinciden en el delito de celebración indebida de contratos. Marisol Perilla, exalcaldesa de Suba y quien está a la espera de su juicio, manifiesta que el común denominador fue haber suscrito convenios de asociación que, según ella, “no sólo están habilitados en la ley colombiana, sino también son ideales para ejecutar programas contenidos en los Planes de Desarrollo”. (Lea: Contratación indebida, el mal de las alcaldías locales)

De hecho, Perilla asegura que en el manual de contratación de la Secretaría de Gobierno estaban contemplados: “Nos entregaban el modelo de minuta del contrato y todos los instructivos. Todos los alcaldes estábamos basándonos en eso y por eso estamos en esta situación ahora”.

Aclara que las organizaciones sin ánimo de lucro no se seleccionan a dedo, pues ni siquiera son elegidas por los alcaldes. Primero hay una formulación previa con estudios, que pasa por una oficina de planeación y luego al escrutinio de un comité en el que hay funcionarios de planta y contratistas. Por eso considera que hay que reevaluar que la responsabilidad sólo recaiga sobre el alcalde local.

Andrea Castro La Torre, exalcaldesa de Fontibón, cree que los convenios por asociación son una herramienta útil para fortalecer procesos comunitarios locales, que en licitaciones quedarían rezagados. Afirma que, tras las investigaciones, ahora la modalidad está estigmatizada, aunque haya sido utilizada desde 1993 por varios ordenadores de gasto, incluida la Fiscalía. Y recuerda que los grandes casos de corrupción se han presentado por licitaciones.

Castro considera que la condena contra Julieta Narajo fue injusta y sólo les pinta un oscuro panorama a quienes están investigados. Por eso les pide a la ciudadanía, investigadores y entes de control que se abra el espacio para un debate sobre lo que pasa realmente con esta modalidad. Lo que más la preocupa es que las indagaciones sólo giren en torno a los alcaldes locales de Gustavo Petro y no a miles de funcionarios que también los implementaron.

Otro exmandatario investigado, quien pidió mantener su nombre en reserva, asegura que los procesos son el resultado de una persecución política en su contra. “En muchos casos, no dejamos que los mismos de siempre se beneficiaran de los contratos y fuimos muy estrictos a la hora de formularlos. No hubo un robo de recursos. Se trata de una retaliación en la que pusieron a funcionar todos los mecanismos legales para condenarnos”.

Por su parte, la administración Peñalosa no duda en afirmar que los convenios de asociación son un foco tradicional de corrupción. Miguel Uribe, secretario de Gobierno, señala que para evitar problemas semejantes decidieron prohibir esta modalidad: “Mientras que, en el 2012, primer año de la administración anterior, se contrataron $102.000 millones bajo convenios de asociación, en 2016 no se adelantó ningún convenio de este tipo”.

Además instauraron directivas de contratación obligatorias y se definieron líneas de inversión prioritaria para aumentar el impacto de la inversión local. De acuerdo con Uribe, los fondos de desarrollo local manejan alrededor de $800.000 millones anuales, casi $3 billones para los cuatro años.

También contrataron una mayor proporción de los recursos públicos por medio de licitación. Y, a pesar de ser tan independientes, el Distrito obligó a las alcaldías locales a incluir el uso de pliegos tipo, establecidos por la Secretaría de Gobierno y el IDU, para la contratación de la malla vial con el fin de aumentar el número de proponentes, promover mayor transparencia, mejores precios y calidad. Asimismo se definieron con el IDRD los pliegos tipo en los procesos de construcción y mantenimiento de parques.

Aunque cree que estas decisiones podrían frenar los casos, Uribe señala que el problema es estructural, pues las alcaldías locales “tienen muchas funciones y poca capacidad institucional. Tampoco hay memoria institucional, ni hay seguimiento a los procesos”. Eso, dice el secretario, genera riesgo de incurrir en errores administrativos en las etapas de formulación y supervisión de proyectos. En estos momentos está en etapa de contratación una consultoría con la que se espera formular un modelo de gestión local de una manera más eficiente y transparente.

Actualización de la noticia. Con posterioridad a esta publicación, la señora Julieta Naranjo Luján remitió a El Espectador una copia de la sentencia de segunda instancia proferida en su caso por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, M.P. Alberto Poveda Perdomo, de fecha 28 de noviembre de 2017, en la que se resuelve:

“1º. REVOCAR en todas sus partes la sentencia objeto de apelación y, en su lugar, ABSOLVER a Julieta Naranjo Luján por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales”.

La anterior sentencia quedó en firme, ante la inadmisión de la demanda de casación presentada por el Fiscal 222 Seccional Delegado ante los Juzgados Penales del Circuito de Bogotá, contra el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Superior de Bogotá el 28 de noviembre de 2017.