Legislatura terminó con 910 proyectos radicados y 272 debates de control: Congreso Visible

Tanto Senado como Cámara cambiarán de mesas directivas el próximo 20 de julio.

Foto: Óscar Pérez

Desde su creación, Congreso Visible ha desarrollado una labor sistemática y rigurosa de seguimiento al Congreso de la República de Colombia, con el propósito de contribuir al fortalecimiento de la democracia a través del acceso a la información legislativa, el monitoreo ciudadano y la promoción de la rendición de cuentas.

En esta línea de trabajo, se presenta el siguiente balance del periodo legislativo comprendido entre el 20 de julio de 2024 y el 20 de junio de 2025, como parte del compromiso institucional por visibilizar el desempeño del poder legislativo y fomentar el control social informado. Este informe busca ofrecer a la ciudadanía una lectura analítica y sintética sobre los principales hechos que marcaron esta legislatura, agrupados en cuatro ejes: contexto político y legislativo, producción normativa, ejercicio del control político y cambios en la composición del Congreso.

Contexto político y legislativo general

1.1 Configuración del Congreso y su fragmentación

La tercera legislatura del gobierno de Gustavo Petro (2024–2025) se desarrolló en un Congreso altamente fragmentado. Aunque no se registraron cambios en la configuración formal de las bancadas que, desde la legislatura anterior, en su mayoría se habían declarado en independencia u oposición, esta distribución persistente continuó dificultando la consolidación de mayorías estables para el Ejecutivo.

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Esta fragmentación fue especialmente evidente en las comisiones, donde el Gobierno enfrentó importantes obstáculos para impulsar su agenda. Un ejemplo claro fue la Comisión Séptima del Senado, en la que el oficialismo contaba con apenas 4 senadores frente a 10 de la oposición o independientes, configuración que resultó determinante para el hundimiento inicial de la reforma laboral (La Silla Vacía, 2025)

1.2. Relaciones entre el Ejecutivo y las bancadas

Durante esta legislatura, el Gobierno logró tramitar muy pocas reformas, en parte por cálculo político y en parte para evitar costos de desgaste frente a un Congreso fragmentado. Esta estrategia afectó el avance sustancial de iniciativas clave como la jurisdicción agraria o la reforma a la salud, que quedaron relegadas o estancadas en las comisiones. De todas las propuestas estructurales, solo la reforma laboral y la reforma pensional alcanzaron un progreso legislativo considerable. En contraste, otras iniciativas como la reforma política o el proyecto de ley de financiamiento, fueron archivadas o se hundieron sin mayor trámite.

En este contexto, las figuras de las mesas directivas jugaron un rol importante en la relación con el Ejecutivo. El presidente de la Cámara, Jaime Salamanca (Alianza Verde), intentó mantener canales de diálogo con el Gobierno. En cambio, el Senado, bajo el liderazgo de Efraín Cepeda (Partido Conservador), adoptó una posición más distante y crítica, lo que representó un obstáculo adicional para el avance de la agenda presidencial.

La relación entre el Ejecutivo y el Congreso también estuvo mediada por los cambios en la jefatura del Ministerio del Interior. Al inicio de esta legislatura, el cargo estaba en manos de Juan Fernando Cristo, quien expresó desde la instalación del periodo su intención de priorizar la implementación del Acuerdo de Paz y de fortalecer la autonomía territorial. En sus palabras:

“Como lo dijo el Presidente, habrá tres grandes paquetes de proyectos en el Congreso: el del Plan de Reactivación Económica que se está trabajando al interior del Gobierno, el de la implementación del Acuerdo de Paz y el de la agenda social.” (MinInterior, 2024)

Cristo intensificó su enfoque en temas de paz, promoviendo planes acelerados de implementación del Acuerdo (Infobae, 2024). Sin embargo, durante su gestión no se lograron avances legislativos sustanciales en esa materia.

Posteriormente, la llegada de Armando Benedetti al Ministerio del Interior marcó un giro en la estrategia gubernamental. Aunque ha desempeñado un papel activo buscando consensos para sacar adelante las reformas sociales, su nombramiento fue altamente controvertido. Mientras algunas bancadas lo recibieron con aplausos y muestras de respaldo, otras —especialmente sectores feministas— criticaron duramente su designación (La Silla Vacía, 2025). A pesar de ello, Benedetti ha sido reconocido por su disposición al diálogo con sectores opositores, en un esfuerzo por destrabar los proyectos del presidente Petro (El País, 2025).

No obstante, su llegada no logró superar completamente la crisis de interlocución entre el Ejecutivo y el Congreso, particularmente en el Senado, donde las tensiones con el Gobierno han persistido a lo largo de la legislatura.

1.3. Factores externos y coyunturas políticas

El proceso legislativo se vio impactado por varios factores:

• Economía y empleo: El contexto económico fue incierto, con preocupaciones sobre inversión, informalidad y desempleo. Esto generó cautela frente a reformas que implicaran costos políticos o fiscales.
• Movilizaciones del gobierno: El Gobierno impulsó movilizaciones ciudadanas para presionar al Congreso y respaldar sus reformas. La estrategia aumentó la polarización y tensó aún más la relación con la oposición.
• Rol de las altas cortes: La Corte Constitucional y la Corte Suprema intervinieron como reguladores clave entre el Ejecutivo y el Legislativo, especialmente frente a la reforma pensional y la convocatoria de una consulta popular por decreto.
• Tensiones por seguridad: El atentado contra el senador Miguel Uribe (Centro Democrático) elevó las tensiones. Mientras el Gobierno lo interpretó como un ataque político, la oposición pidió prudencia y garantías.

1.4. Expectativas y prioridades gubernamentales

A pesar de los obstáculos en el Congreso, el Gobierno logró posicionar en la opinión pública una agenda centrada en reformas estructurales. Asuntos como la salud, el trabajo, las pensiones y la justicia agraria ocuparon un lugar relevante en el debate nacional. Este interés se reflejó tanto en la alta movilización ciudadana a lo largo del país como en sondeos de opinión, como el de Cifras y Conceptos (2025), que indicó que el 57% de los encuestados apoyaba la idea de una consulta popular para destrabar las reformas.

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Sin embargo, el respaldo social no se tradujo en avances legislativos. Varias reformas se estancaron o perdieron protagonismo en el trámite, y solo unas pocas lograron avanzar parcialmente. El fracaso inicial de la reforma laboral en mayo de 2025 profundizó las tensiones entre el Ejecutivo y el Congreso. En respuesta, el presidente Petro denunció públicamente el bloqueo legislativo, utilizó herramientas como los mensajes de urgencia y, finalmente, decretó la convocatoria de una consulta popular, lo que desató una controversia institucional.

En este escenario, las altas cortes asumieron un rol moderador. Tanto el Ejecutivo como el Legislativo manifestaron su voluntad de acatar los fallos judiciales, aunque el ambiente político continuó siendo tenso. El conflicto entre poderes no solo ralentizó la agenda reformista, sino que también impactó la percepción pública sobre la gobernabilidad.

A ello se sumó la proximidad de las elecciones de 2026, que alteró las dinámicas al interior del Congreso. Muchos legisladores comenzaron a enfocar sus esfuerzos en iniciativas con alta visibilidad local o mediática, dejando en segundo plano las propuestas más polémicas del Ejecutivo. Este cambio de prioridades se reflejó en el incremento de proyectos de ley radicados, como una estrategia para intentar dominar la agenda pública y construir capital político.

Actividad legislativa

Durante la legislatura 2024–2025, correspondiente al tercer periodo del cuatrienio, se ha evidenciado un aumento significativo en la cantidad de proyectos de ley radicados. Mientras en la legislatura 2022–2023 se presentaron 672 proyectos y en 2023–2024 un total de 628, en el presente periodo la cifra alcanza los 910 proyectos radicados, el número más alto registrado hasta ahora.

De estos, 873 iniciativas provienen de congresistas, mientras que 30 han sido presentadas por el Gobierno Nacional. Hasta la fecha de corte, únicamente tres proyectos han sido sancionados como ley; sin embargo, este número podría aumentar en los próximos días, ya que más de 20 proyectos se encuentran aprobados en su último debate o etapa de conciliación, a la espera de sanción presidencial.

Tabla 1 - Distribución de proyectos de ley por tipo de iniciativa

Elaboración propia en base a los datos de Congreso Visible (2025)

El marcado aumento en la radicación de iniciativas podría explicarse, en parte, por el inicio del ciclo preelectoral. Muchos congresistas buscan visibilidad ante sus electores mediante la presentación de propuestas, incluso si estas no alcanzan a avanzar sustancialmente en el trámite. Esta hipótesis se refuerza al observar los temas de los proyectos radicados.

La categoría más numerosa ha sido la de Celebraciones, Honores y Monumentos, que históricamente agrupa iniciativas de bajo impacto estructural pero alta visibilidad. Le siguen los proyectos en áreas como Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, y luego los de Comercio, Industria y Turismo, lo que sugiere una preferencia por temas sociales y económicos con amplio reconocimiento público.

Gráfica 1 – Proyectos de Ley por temática (Legislatura 2024 - 2025)

Elaboración propia en base a los datos de Congreso visible (2025) La clasificación se basa en la temática principal del proyecto. Temáticas secundarias pueden consultarse en la página web de Congreso Visible.

Un aspecto crítico es el número de proyectos en riesgo de archivo por tránsito de legislatura. Cerca de 232 iniciativas no han sido debatidas en primer debate, a pesar de que muchas ya cuentan con ponencia publicada. Esto incluye propuestas relevantes como:

• El proyecto de regulación de la inteligencia artificial en Colombia.
• La iniciativa para crear el Departamento del Sur Caribe.
• Una nueva reforma política impulsada por congresistas del Pacto Histórico.
• El proyecto de gratuidad para la prueba Saber 11.
• La ley para formalizar de forma permanente el Ministerio de la Igualdad.

Asimismo, se destaca un hecho inusual: durante esta legislatura se radicó un proyecto por iniciativa popular, que propone descentralizar los impuestos sobre renta y patrimonio para que sean administrados por los departamentos y el Distrito Capital. A pesar de su carácter excepcional, esta iniciativa también enfrenta riesgo de archivo por no haber tenido su primer debate.

En síntesis, esta legislatura ha mostrado una alta productividad en radicación, pero un bajo nivel de avance legislativo, especialmente en iniciativas complejas o estructurales. Esta situación refleja tensiones ya analizadas en capítulos anteriores: una relación inestable entre el Ejecutivo y el Congreso, una dinámica preelectoral marcada por el cálculo político, y un uso frecuente del Congreso como plataforma de visibilidad más que como canal efectivo de transformación normativa.

Principales leyes aprobadas

A lo largo del cuatrienio, 177 proyectos de ley han sido aprobados en cuarto debate o en etapa de conciliación. De ese total, más de 20 pertenecen a la legislatura 2024–2025, y se encuentran próximos a ser sancionados por el presidente.

Entre los proyectos que ya han superado su trámite legislativo, ya sea por haber sido sancionados o por haber concluido exitosamente su paso por el Congreso, se destacan los siguientes:

• Reforma al Sistema General de Participaciones: Busca fortalecer la autonomía territorial al incrementar gradualmente del 20% al 39,5% la participación de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, con el fin de mejorar la financiación de sectores clave como educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Su implementación se hará de forma progresiva durante los siguientes 12 años, permitiendo que los territorios asuman mayores responsabilidades y capacidades de gestión sin comprometer la sostenibilidad fiscal.
• Ley de los 80 años de la Universidad del Valle: Autoriza una inversión de 100 mil millones de pesos en cinco años para fortalecer la infraestructura, dotación, investigación y extensión de la institución, en línea con su Plan de Desarrollo Institucional.
• Ley Ángel contra el maltrato animal: Endurece las penas por violencia hacia los animales, con sanciones de más de 3 años de prisión sin excarcelación, multas elevadas y penas accesorias como la prohibición de tenencia. La norma también permite a la Policía ingresar a domicilios ante riesgo inminente, establece rutas de atención especializadas y sanciones educativas. Se incorpora formación obligatoria en protección animal para operadores de justicia, con un enfoque integral de prevención, justicia y educación.
• Reforma a la justicia penal: Busca modernizar el sistema judicial con enfoque en las víctimas, descongestionar los juzgados y evitar la prescripción de más de 43.000 casos penales. Entre sus medidas incluye reparación integral, beneficios por aceptación de cargos, pruebas anticipadas y el fortalecimiento del principio de oportunidad, con el fin de reducir los tiempos de los procesos, que en muchos casos superan los diez años.

Proyectos de alto impacto que se archivaron en debate

Durante esta legislatura, varios proyectos con alta visibilidad pública y cobertura mediática fueron archivados durante su trámite en el Congreso. Hasta la fecha, se registran al menos 16 iniciativas que no superaron las etapas de debate. Entre ellas se destacan:

• Presupuesto General de la Nación 2025: Una de las derrotas más relevantes para el Gobierno fue el archivo del proyecto de presupuesto para 2025, que no superó el primer debate en las comisiones económicas. El principal obstáculo fue un déficit de $12 billones sobre los $523 billones aforados, lo que generó fuertes cuestionamientos sobre su viabilidad. Ante la falta de aprobación, el Ejecutivo procedió a expedir el presupuesto por decreto, como lo permite la ley.
• Ley de financiamiento o reforma tributaria: Esta iniciativa buscaba precisamente cubrir el déficit fiscal mediante una reforma tributaria que permitiera recaudar los $12 billones faltantes. Sin embargo, no obtuvo respaldo en las comisiones económicas, donde la mayoría de congresistas coincidió en que el Gobierno debía primero reducir el gasto público, antes que insistir en nuevas cargas impositivas.
• Reforma sobre partidos políticos y transfuguismo: Este proyecto pretendía permitir que los congresistas cambiaran de partido sin incurrir en doble militancia, con miras a las próximas elecciones, sin perder su curul. La iniciativa fue hundida en cuarto debate en la plenaria del Senado, lo que cerró temporalmente la puerta a una flexibilización del régimen de partidos.

Control político

Durante esta legislatura, el ejercicio del control político presentó un cambio significativo respecto a periodos anteriores. Si bien se programaron menos debates que en años anteriores, se logró una mayor proporción de debates efectivamente realizados y finalizados. Este comportamiento contrasta con legislaturas previas, en las que era común agendar un alto número de debates que, en su mayoría, nunca se concretaban.

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Tabla 1 - Distribución de debates de control político por estado

Al comparar los datos por legislatura, se observa con claridad esta mejora en la ejecución:

• Legislatura 2024–2025: 227 debates programados, 43 finalizados
• Legislatura 2023–2024: 333 programados, 26 finalizados
• Legislatura 2022–2023: 173 programados, 24 finalizados

Aunque persiste un amplio margen para mejorar la efectividad del control político, esta legislatura refleja un uso más racional del mecanismo: menos debates programados, pero con mayor seguimiento y cierre.

En cuanto a los temas abordados, los debates se concentraron principalmente en asuntos presupuestarios, seguidos por minas y energía, y el sector agropecuario y agrícola. Esto evidencia las principales áreas de preocupación de los legisladores frente al accionar del Gobierno.

Gráfica 1 – Debates de Control Político por temática (Legislatura 2024 - 2025)

(Elaboración propia con base en datos de Congreso Visible)

El foco en los temas presupuestales responde a una de las principales críticas al Gobierno Nacional: la baja ejecución y la falta de claridad en el uso de los recursos públicos. Los debates han girado en torno a la ejecución del presupuesto de inversión, el manejo de los recursos del Sistema General de Regalías y los rezagos en sectores estratégicos, lo que refleja una creciente atención del Legislativo hacia la eficiencia y la transparencia en la gestión fiscal.

Cambios en la composición del Congreso

Durante esta legislatura se presentaron cambios puntuales en la composición del Congreso, motivados principalmente por renuncias voluntarias, pérdidas de investidura y razones de salud. Aunque no se trató de una transformación amplia, estos movimientos afectaron parcialmente la distribución de curules y el equilibrio interno de algunas bancadas.

Entre los casos más relevantes en el Senado se encuentran:

• Humberto de la Calle (Coalición Centro Esperanza), quien renunció el 1 de febrero de 2025. Su reemplazo fue León Fredy Muñoz (Verde Oxígeno). Fuente: La Silla Vacía
• José Alfredo Marín (Partido Conservador), renunció el 17 de febrero de 2025 por motivos de salud. Fue reemplazado por Esperanza Andrade, del mismo partido. Fuente: Senado.gov.co
• David Luna (Cambio Radical) renunció el 27 de febrero de 2025 para anunciar su aspiración presidencial. Su reemplazo fue Temístocles Ortega, también de Cambio Radical. Fuente: Infobae

Pese a tratarse de un año preelectoral, es importante recordar que los congresistas no están obligados a renunciar para aspirar a la reelección ni a la presidencia. Sin embargo, casos como el de David Luna evidencian que algunos optan por hacerlo como parte de su estrategia política.

En todos los casos mencionados, los reemplazos se dieron por miembros del mismo partido o coalición, lo que evitó alteraciones significativas en la composición partidista general del Congreso.

Uno de los cambios más polémicos en la composición del Senado fue el regreso de Ciro Ramírez, quien retomó su curul tras haber estado recluido durante un año en la cárcel La Picota, por su presunta participación en un caso de corrupción. Durante su ausencia, su escaño no fue ocupado, pues se declaró silla vacía conforme a lo establecido por la ley. Ramírez recuperó su curul en el marco de la presente legislatura.

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