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En el primer período de la primera legislatura del Congreso elegido en marzo y posesionado el 20 de julio se radicaron 548 iniciativas de ley, la gran mayoría de las cuales fueron de autoría de los congresistas (518). Por su parte, el Gobierno presentó 25 proyectos y otras autoridades radicaron cinco. Un número importante de las iniciativas son proyectos de reforma constitucional o actos legislativos (61). Los demás son proyectos de ley ordinarios (460) o leyes estatutarias (27). Varias de las propuestas radicadas (44) fueron archivadas, bien por vencimiento de términos en el trámite legislativo, porque sus autores decidieron retirarlas o porque no lograron mayor cantidad de votos positivos sobre negativos en los debates que se llevaron a cabo. Hubo 227 proyectos que avanzaron en el trámite (ver gráficos).
Tres de las leyes que fueron sancionadas por el presidente Gustavo Petro iniciaron su trámite muy pronto —y con mensaje de urgencia— una vez él y sus ministros se posesionaron. Al finalizar dicho trámite, fue necesario para cada proyecto que los textos aprobados en cada una de las sesiones plenarias se conciliaran. En esa instancia, se volvieron a incluir artículos que en algún momento fueron excluidos por no haber logrado su aprobación.
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Las tres leyes de iniciativa ejecutiva que fueron sancionadas son el Presupuesto General de la Nación, la Reforma Tributaria y la Ley de Orden Público, también llamada de Paz Total. Otras seis leyes sancionadas habían iniciado su trámite en el cuatrienio anterior. Una de ellas fue el Tratado de Escazú, que constituyó un logro para el actual Gobierno, que tomó la decisión de terminar un proceso que se había estancado.
Para la administración Petro y su coalición en el Congreso, el balance de este primer semestre es muy positivo. Consideran un éxito haber logrado sancionar una reforma tributaria que le permitirá recaudar cerca de $20 billones con el fin de edificar varios de los programas sociales y otros proyectos que prometió a lo largo de la campaña. Por otro lado, con la aprobación de la prórroga de Ley de Orden Público, el presidente queda habilitado para adelantar conversaciones de paz con todos los grupos armados ilegales existentes en el territorio nacional.
Finalmente, el Presupuesto General de la Nación que se aprobó para 2023 y la Ley de Presupuesto Bianual de Regalías son los más altos de la historia. El monto suma $31,3 billones. Aunque este capital se destinará a las regiones, el Ejecutivo tendrá un papel fundamental al decidir qué obras aprobará. Otro triunfo que responde a las promesas de campaña fue la aprobación de la ley que avala la creación del Ministerio de la Igualdad y la Equidad, que encabezará la vicepresidenta Francia Márquez.
En cuanto a las reformas constitucionales respaldadas por el Gobierno Nacional, se avanzó en el trámite de una enmienda que declara a los campesinos colombianos sujetos de derechos de especial protección. El objetivo es poder garantizar a esta población mayor acceso a temas de salud, educación e inversión a los habitantes del campo colombiano. Por otro lado, se progresó en la creación de la jurisdicción agraria, con la cual se busca que desde esa instancia judicial se puedan dirimir todos los procesos sobre tierras que han afectado de manera directa al campesinado colombiano.
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Asimismo, el Congreso aprobó la primera vuelta de la reforma política, con un informe de conciliación que adoptó, entre otros, las listas a corporaciones públicas cerradas y paritarias. El texto votado en la Cámara de Representantes avaló la lista cremallera y la paridad al 50 %, así como la financiación pública de las campañas (100 %). Una iniciativa que no prosperó por diversas críticas que recibió de diferentes sectores fue la modificación al Código Nacional Electoral.
Algunos proyectos de origen legislativo que lograron avanzar en el trámite fueron, por un lado, la reforma constitucional que amplía el período de trabajo de los congresistas. El proyecto busca que las sesiones ordinarias empiecen antes de la fecha actual, que es en marzo. Por otra parte, se aprobó en cuarto debate la reforma que permite el cannabis de uso adulto. También una con disposiciones antitabaco, para regular el consumo, la venta, publicidad y promoción de los cigarrillos y sus derivados. Por último, se le dio visto bueno a la iniciativa que busca prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política. Este proyecto propone que las colombianas puedan ejercer plenamente sus derechos políticos y electorales para participar en condiciones de igualdad en los diversos espacios de la vida pública y política.
Esta información lleva a concluir que, durante el primer semestre de trabajo del Congreso, el presidente Gustavo Petro logró una gobernabilidad significativa que le permitió sacar adelante iniciativas que serán fundamentales en el avance de su mandato. Los partidos de la coalición ocuparon la mayoría de los escaños, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado, lo cual fue importante para el éxito logrado.
La oposición, conformada por el Centro Democrático, una fracción importante de Cambio Radical y Marelen Castillo, excandidata vicepresidencial de la Liga Anticorrupción, fue crítica con varias de las propuestas del Gobierno. A la vez, hizo propuestas en el trámite de algunas iniciativas que fueron incluidas en los textos aprobados. Un ejemplo se dio en el trámite de la reforma tributaria, donde el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, aceptó incluir algunas de sus proposiciones.
Sin duda, fue un semestre productivo. En febrero, los congresistas volverán a labores en sesiones extraordinarias para discutir el Plan Nacional de Desarrollo. Y a partir de marzo, en sesiones ordinarias, se empezarán a discutir otros proyectos álgidos de reforma: salud, laboral-pensional y educación. Allí se pondrá a prueba la cohesión de la coalición de gobierno. Con un ingrediente adicional: 2023 será un año electoral —se elegirán gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales— y eso definirá también muchas de las dinámicas del Congreso y sus partidos: habrá quienes harán cuentas sobre la conveniencia de seguir en la institución o apostarle a cargos regionales que les permitan acrecentar o consolidar su poder.
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Reforma política y las fisuras en la coalición de gobierno
Las reformas políticas anteriores en Colombia lograron poner algo de orden a las elecciones y el sistema de partidos en las últimas dos décadas. Después de que se popularizó la llamada “operación avispa”, en los años 90, donde cada candidato terminaba siendo una empresa electoral independiente y los partidos se reducían muchas veces a fábricas de avales para miles de aspirantes a elección popular, en la reforma de 2003 se establecieron reglas nuevas para consolidar un sistema de partidos más fuerte. Se adoptaron el umbral mínimo para mantener la personería jurídica, las listas únicas, la posibilidad de voto preferente para que los electores seleccionaran a su candidato en esas listas y la cifra repartidora para asignar las curules en el Congreso y otros órganos colegiados de elección popular.
La reforma del gobierno Petro busca eliminar el voto preferente, dejando solo listas cerradas, en donde el orden de los candidatos es determinado por el partido y no por los votantes. La consecuencia directa de esta decisión es una transferencia de poder de los candidatos (que compiten entre ellos por los votos de los seguidores) hacia la dirección de los partidos, quienes ahora tendrían mucho más control sobre quiénes resultarían elegidos.
Las listas cerradas tienen la ventaja de consolidar más los partidos políticos como organizaciones no personalistas, pero también la desventaja de que, si no se establecen mecanismos transparentes y participativos dentro de cada colectividad, los líderes de estas organizaciones capturan un poder amplio sobre las bases y los candidatos. La “dictadura del bolígrafo” es una expresión usada para describir este poder nominal que tienen los jefes de los partidos políticos, en especial (pero no solamente) cuando no hay exigencias de conformar las listas a través de mecanismos de democracia interna.
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Otra reforma que contempla el articulado del acto legislativo que cursa en el Congreso es que las listas sean paritarias y que en su configuración se intercalen hombres y mujeres en cada posición hasta completar la lista.
Entre los puntos polémicos del proyecto ha estado la discusión del voto obligatorio. La propuesta original, introducida por Cambio Radical en la Comisión Primera del Senado, pretendía que por los próximos tres períodos electorales los ciudadanos estuvieran obligados a votar, afirmando que la medida, de intenciones pedagógicas, serviría para reducir la abstención. La proposición pasó el primer debate de manera reñida, con nueve senadores para que se mantuviera y ocho que se eliminara. Sin embargo, en el debate de plenaria fue eliminada cuando la mayoría apoyó suprimirla. Algunos detractores argumentaron, entre otras cosas, que la logística de implementar la medida era costosa y que para algunas poblaciones alejadas es muy difícil acceder a los puestos de votación. Otros dijeron que iba en contra de la libertad de las personas y que no votar es también una expresión democrática válida.
Igual que en otras reformas anteriores, esta también quiere ofrecer una oportunidad para cambiar de partido político a los congresistas sin incurrir en transfuguismo ni doble militancia, que se da cuando un político llega a ser miembro de dos partidos políticos simultáneamente o cuando apoya abiertamente a un partido diferente en las elecciones. La ley colombiana prohíbe esto con el fin de fortalecer a los partidos y aquellos que incurran en esa doble militancia pueden llegar a perder su curul. El transfuguismo es cuando un político se cambia de un partido (con el que fue elegido) a otro. También está prohibido en la legislación colombiana, por lo que quien ocupa un cargo de elección popular debe empezar y terminar su período en el partido que lo eligió.
Adicional a las reglas para el funcionamiento de los partidos, las reformas políticas anteriores también establecieron medidas para consolidar la separación de poderes, proteger a los partidos y movimientos pequeños y darle garantías a la oposición. Dos de los puntos más polémicos de esta reforma debilitan aspectos centrales de esas limitaciones. El primero, aprobado en cuarto debate, elimina la prohibición para que los congresistas sean nombrados en los ministerios. Esta modificación puede debilitar la separación e independencia entre el Gobierno y el Congreso al permitirle al presidente ofrecer puestos a congresistas como compensación por liderar el avance de su agenda.
El segundo punto, también muy controversial, permite a los partidos grandes presentarse en coalición a las elecciones a Congreso y a otras corporaciones. La posibilidad de coaliciones fue ofrecida a los partidos pequeños para que pudieran obtener representación al aliarse con otras colectividades y esta figura fue usada por el Pacto Histórico y Centro Esperanza, ambas ahora pertenecientes a la coalición de gobierno. La posibilidad de coaliciones se ofreció a los partidos pequeños reconociendo la ventaja de los tradicionales para superar el umbral y poder hacer campañas en todo el territorio nacional. Y pretendía darles mejores condiciones para competir. Pero con la ampliación de las coaliciones para los partidos grandes se pone en riesgo esa garantía.
Como resultado, varios congresistas han denunciado el proyecto como un “ataque” de los partidos de gobierno, quienes se beneficiaron de las coaliciones, hacia los partidos pequeños. Congresistas como Katherine Miranda y Cathy Juvinao, pertenecientes a la alianza oficialista en el Capitolio, lanzaron duras críticas al presidente a su proyecto de reforma por permitir esas coaliciones de partidos grandes. Ambas señalaron la incoherencia de que mientras Petro era congresista defendía las garantías a los partidos minoritarios y como primer mandatario hace aprobar una reforma que beneficia a los partidos grandes y centraliza el poder interno de esas corporaciones.
¿Cómo va el trámite de la reforma política?
La reforma política fue presentada por el ministro del Interior, Alfonso Prada, el 13 de septiembre de 2022, un mes y siete días después de la posesión de Gustavo Petro como presidente. Senadores de la coalición de gobierno, como Roy Barreras, María José Pizarro e Isabel Cristina Zuleta, entre otros, lo acompañaron en la radicación.
El comportamiento de los partidos ha sido variado en los diferentes momentos del trámite. En el primer debate en la Comisión Primera del Senado la bancada oficialista fue disciplinada y apoyó el proyecto. Frente al artículo de voto obligatorio introducido por Cambio Radical, el Partido Conservador se opuso. Aunque congresistas de Cambio Radical y del Centro Democrático fueron críticos (David Luna y Paloma Valencia, respectivamente), la oposición votó positivamente gran parte del articulado.
En el segundo debate en la plenaria del Senado se vieron diferencias, particularmente en torno a dos artículos. El 7.°, que incluía una modificación propuesta en la Comisión Primera por Paloma Valencia, que consistía en eliminar el conflicto de intereses por financiación de actores privados a las campañas políticas. Frente a este tema, hubo roces en la bancada de gobierno: por un lado, Centro Esperanza, Comunes y Pacto Histórico se opusieron, mientras que la U y los partidos tradicionales lo apoyaron. Cambio Radical, MIRA y Centro Democrático también respaldaron la proposición. Por otro lado, el artículo 8.°, que proponía el voto obligatorio de manera transitoria, solo contó con el apoyo de dos senadores de Cambio Radical y Centro Esperanza, y de más de la mitad de la bancada de gobierno. Sin embargo, dentro de esta última hubo seis senadores que votaron en contra.
El trámite por la Cámara fue más álgido. Antes del tercer debate en la Comisión Primera algunos representantes de Centro Esperanza enviaron una carta con sus inconformidades sobre el proyecto. En esta, criticaron el artículo que permite el transfuguismo porque “debilitaría a los partidos”. Frente a las listas cerradas, denunciaron “la poca claridad frente a los mecanismos de democracia interna necesarios para evitar la dictadura del bolígrafo”. También criticaron el artículo que permite que los congresistas puedan volverse ministros, y el introducido por Paloma Valencia relacionado con la eliminación del conflicto de intereses en la financiación de actores privados a las campañas políticas.
Lo cierto es que la reforma ya superó los primeros cuatro debates, pero todavía necesita otros cuatro para ser aprobada, donde tanto el Senado como la Cámara podrán modificar el texto actual o introducir nuevos artículos. Si bien la iniciativa avanza exitosamente, también es posible que en 2023 se le agote su combustible o se pierdan apoyos centrales de la coalición de gobierno. En ese caso, esta reforma terminaría sin ser aprobada, como muchos otros intentos en gobiernos anteriores y el régimen electoral continuaría como está vigente.
* Directora de Congreso Visible y profesora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.
** Profesor de la Escuela de Gobierno de los Andes.
*** Investigadora de Congreso Visible, de los Andes.
También participaron Edisantiago Gutiérrez y Carlos Cano, investigadores de Congreso Visible. Agradecimiento a Saruy Tolosa, de Fescol.