¿Puede la Procuraduría echar para atrás la intervención a Sanitas?

El pasado 4 de abril, la Superintendencia de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa de la EPS Sanitas.

Foto: EFE - Mauricio Duenas Castaneda

Las EPS han sido el centro de varias discusiones durante esta semana por cuenta de dos intervenciones y una solicitud de liquidación que causaron sorpresa. La primera noticia que se conoció, el pasado 2 de abril, fue la intervención forzosa administrativa que ordenó la Superintendencia de Salud a la EPS Sanitas.

El ente de control aseguró, por medio de la resolución en la que anunció la medida, que la EPS no estaría cumpliendo con dos indicadores financieros clave para garantizar la prestación de servicios de salud, además de presentar “una alarmante escalada en la calidad de reclamaciones”. Además, explicaron que la decisión se toma con el fin de administrar y mejorar las condiciones en las que se encuentra la EPS, y no para liquidarla.

Dos días después de adoptar esta medida, el 4 de abril, la Procuraduría inició una investigación y realizó una visita a la Supersalud para solicitar la documentación en la cual se basó para ejecutar la intervención. Ese mismo día, la Asociación de Usuarios de Sanitas presentó una recusación en contra de Luis Carlos Leal, superintendente de Salud, solicitando que se apartara de la intervención por considerar que existe un conflicto de interés. (Puede ver: Compensar quiere ser liquidada: vienen desafíos)

Además, la EPS emitió un comunicado en el que manifestaron su rechazo a la medida impuesta “por considerarla improvisada, ilegal, desproporcionada y discriminatoria” y aseguraron que adelantarían acciones para “hacer cesar la arbitrariedad del acto de intervención, recuperando la administración de EPS Sanitas en beneficio de nuestros afiliados, colaboradores y del país”.

Las acciones de la Procuraduría y los pronunciamientos de diferentes sectores de la salud han dejado preguntas en el aire: ¿es posible echar para atrás la decisión de intervenir a la EPS Sanitas?, ¿quién tendría la competencia para tomar esa decisión?, ¿qué efecto tienen las acciones de la Procuraduría?, y ¿qué otras decisiones se pueden tomar en medio de este proceso?

El papel de la Procuraduría

Luego de la visita realizada por la Procuraduría a las instalaciones de la Supersalud, Luis Carlos Leal se pronunció señalandoque esa entidad no le había notificado sobre la investigación que se estaba adelantando y que la visita se realizó “fuera del horario laboral”, lo que dificultó la entrega de los documentos que solicitaban los delegados que hicieron la inspección.

Puede ver: ¿Qué decía el informe de la Contraloría en el que se basaron las intervenciones de EPS?

El procurador delegado para la Conciliación Administrativa, Luis Ramiro Escandón, quien estuvo presente en la diligencia, le dijo a El Espectador que esperaban encontrar un expediente detallado con los soportes para intervenir a la EPS. “Se supone que, si usted tomó una determinación de tan alto calado, pues tiene el soporte a la mano. Además, porque lo acababa de tomar hace dos días. Los documentos que lo soportan deben estar disponibles”, explicó.

Sin embargo, ese expediente, aseguró el procurador, no existía, por lo que “les pedimos lo que debería estar dentro del expediente. Como no lo tenían, les pedimos varios documentos: las actas, los comités, las resoluciones”.

Aunque el superintendente dijo que no fue notificado, estas acciones por parte de la Procuraduría “no son irregulares” explica Bernardo Carvajal Sánchez, Ph. D en Derecho de la Universidad de París I (Francia) y director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado. Las visitas están amparadas en dos funciones de vigilancia y control que tiene hacia la Superintendencia de Salud: una disciplinaria y otra administrativa.

La función disciplinaria, que se lleva a cabo por medio de investigaciones para revisar posibles irregularidades por parte de los funcionarios públicos, también le permite hacer este tipo de visitas. Como la Procuraduría ya había iniciado una investigación en contra del Supersalud por este proceso, “eso hace parte de sus funciones”, apunta Carvajal.

La función administrativa tiene el objetivo de prevenir actuaciones irregulares en las decisiones de la Superintendencia y que, dice el abogado, “en cualquier momento puede intervenir, hacer visitas, hacer acompañamiento y pedir documentación en el marco de cualquier procedimiento o actuación administrativa”.

En medio de la investigación disciplinar, “si encontraran irregularidades, podrían sancionar al superintendente. Si es algo muy grave, incluso podrían removerlo de su cargo”, afirma Laura Porras Santanilla, Ph. D. en Derecho de la Universidad de Ottawa y profesora asociada del Departamento de Derecho de la Universidad de los Andes.

Puede ver: ‘Supersalud no tiene un expediente que sustente intervención de Sanitas’: Procuraduría

Una irregularidad, por ejemplo, es la que los usuarios de Sanitas piden que se investigue en la recusación presentada al superintendente. En esta considera que Leal estaría impedido para ordenar la intervención porque en el pasado había hecho manifestaciones en contra de las EPS, por lo que existiría un conflicto de interés. Otra es la que pidió investigar Keralty, grupo empresarial dueño de Sanitas, y es que las motivaciones para ordenar la intervención no tendrían un soporte en la realidad.

Esto, si la Procuraduría lo comprueba, llevaría a que Leal tenga que apartarse de la intervención y se delegaría a otros funcionarios de la Supersalud para que continúen con la medida. Sin embargo, la investigación disciplinaria o las funciones preventivas de la Procuraduría no podrían echar para atrás la toma de posesión de la EPS. “La única instancia que podría suspender o anular la intervención sería un juez de lo contencioso administrativo”, añade la abogada.

¿Cómo podría anularse la intervención a Sanitas?

La intervención se ordenó por medio de un acto administrativo, por lo que solo habría dos caminos para que la medida pueda echarse para atrás y ambos conducen a los jueces del sistema judicial, específicamente de lo contencioso administrativo.

El primero, dice Carvajal, es que se presente una solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho en nombre “de los directamente afectados, o sea los accionistas de Sanitas, y en este caso se presentaría ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo establece el Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo”.

El segundo, “sería por medio de una solicitud de nulidad simple, que tendría que presentarse ante el Consejo de Estado”, expone Porras. Esta acción podría presentarla cualquier ciudadano o entidad del país “y me parece más poderosa, porque no se trata solo de salvar a Sanitas, sino a los pacientes”, añade.

En ambos casos se pueden solicitar medidas cautelares, con el fin de que se suspenda provisionalmente la medida de intervención de la EPS, mientras se adelanta el proceso para decidir si la anulan o no. El juez estaría encargado de responder una pregunta: ¿estaba o no justificada la medida de intervención ordenada por la Superintendencia? Y allí surgen varias discusiones.

Puede ver: El Gobierno tenía la presidencia de Nueva EPS, pero la interviene: ¿por qué?

Uno de los argumentos que podría plantearse para decir que no fue una medida justificada es lo que ha ocurrido en otras intervenciones. “La práctica nos dice que antes de la intervención administrativa se pueden agotar otras acciones, como un plan de mejoramiento, planes de reestructuración, planes de salvamiento, entre otras”, asegura Carvajal. De hecho, en el comunicado emitido el 4 de abril, Sanitas asegura que presentó ante la Supersalud un plan de reorganización institucional y, hasta la intervención, no había sido aprobado o rechazado por parte de esa entidad.

El Consejo de Estado, por medio del Concepto 2358 de 2017, dijo que ante la posibilidad de intervenir una EPS, la Supersalud “tiene la obligación de verificar en forma detallada y exhaustiva los hechos que sustentan la medida; la necesidad y proporcionalidad de su adopción e, incluso, si es conveniente adoptar o no alguna de las medidas de salvamento previstas (…) antes de adoptar la medida de toma de posesión”. Pero, este documento se emitió como respuesta a una consulta y no como parte de una sentencia, reflexiona Carvajal, por lo que puede usarse como una interpretación de los jueces, pero no considerarlo como un argumento para resolver el proceso.

Por eso, hay dudas sobre si se podría hablar de una vulneración al debido proceso. “Parte del problema es que en Colombia no hay un procedimiento detallado que establezca que la Superintendencia de Salud debe agotar otras medidas antes de ordenar la intervención”, expresa Carvajal.

En cualquier caso, una solicitud como esta podría tardar varios años en resolverse, aunque se esperaría que el juez decida si suspende o no la intervención, mientras emite una sentencia, en los primeros meses del proceso. (Puede ver: Otros datos que no se pueden pasar por alto en el caso de la EPS Sanitas)

Sanitas también podría presentar un recurso de reposición ante la Supersalud pidiendo que se anule o se modifiquen los términos de la intervención. Pero, esta acción sería evaluada y resuelta por la misma Superintendencia, por lo que se podría pensar que la entidad mantendría los argumentos por los que tomó la decisión inicialmente.

Más allá de la intervención, explica Porras, los pacientes siguen teniendo acceso a los mecanismos de protección del derecho a la salud, que son la tutela y la acción popular. Esto “se convierte en un mecanismo de presión para evidenciar si la EPS intervenida está cumpliendo con los servicios a los usuarios”, apunta.

Nota del editor 6/04/2024: cambiamos el titular de la nota (que primero se publicó así: “Los caminos por los que podría echarse para atrás la intervención a Sanitas”) para dar más claridad sobre la pregunta que plantea contestar el artículo.

👩‍⚕️📄¿Quieres conocer las últimas noticias sobre salud? Te invitamos a verlas en El Espectador.⚕️🩺