El legado del 11-S: veinticinco años de expansión del poder presidencial

Hace 25 años, 19 hombres entrenados y dirigidos por la organización de Osama bin Laden perpetraron el atentado terrorista más letal de la historia. Cerca de 3000 personas murieron en Nueva York, en el Pentágono y en un campo de Pensilvania. Fueron más muertos que en Pearl Harbor, y esa fue precisamente la comparación a la que los estadounidenses recurrieron aquel día —evocando la fecha «que vivirá en la infamia»—, una comparación de la que nunca se han desprendido del todo. Pero la analogía estaba equivocada de un modo que resultó enormemente consecuente: Pearl Harbor había sido el ataque de un Estado, mientras que Al Qaeda era una red transnacional sin territorio, sin ejército y sin capital sobre la cual marchar. Aun así, Estados Unidos respondió con los instrumentos de la guerra interestatal, y la ley que redactó para hacerlo ha sido reutilizada, desde entonces, para dar cabida a cada nuevo enemigo designado.

Tres días después de los atentados llegó la ley que desataría la guerra contra el terrorismo. El 14 de septiembre de 2001, el Congreso aprobó la Autorización para el Uso de la Fuerza Militar (AUMF, por sus siglas en inglés) con un solo voto en contra. Según el constitucionalista Michael Stokes Paulsen, la AUMF «creó un poder presidencial casi plenario para conducir la actual guerra contra el terrorismo»: mediante el uso de medios militares y de otra índole, contra enemigos tanto en el exterior como posiblemente dentro de las propias fronteras de Estados Unidos, identificados por el presidente y sin límites aparentes en duración, alcance o tácticas. El escueto texto de la AUMF —apenas sesenta palabras— se convirtió en la que probablemente sea la norma estadounidense más consecuente del siglo XXI. Al margen de la intención de sus autores, cada sucesivo presidente ha encontrado en ella más autoridad de la que sus antecesores reconocieron. Barbara Lee, la única congresista que votó en contra, fue la voz temprana más visible en advertir contra una guerra sin término. Sus colegas, en cambio, cedieron al redoble frenético de los tambores de guerra: firmaron un cheque en blanco y renunciaron a todo control real como rama del poder público llamada a ser igual a las otras.

El resultado inmediato de la AUMF y del empeño febril del gobierno de Bush por una respuesta contundente fue Afganistán, en octubre de 2001. Irak, en 2003, se apoyó en cambio en una autorización distinta, aprobada el año anterior; aun así, fue una prolongación de la misma lógica totalizante: que el presidente puede perseguir el terrorismo dondequiera que afirme encontrarlo, porque la decisión sobre dónde localizarlo le corresponde solo a él. Cuando el Estado Islámico surgió una década más tarde, quedó atrapado en esa misma red tendida en 2001, bajo la tesis de que era sucesor de Al Qaeda en Irak: una organización que no existía cuando se redactó la norma, y que fue combatida en un país que la norma nunca mencionó.

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La fuerza militar fue solo la parte más visible de la «guerra interminable» estadounidense. EE. UU. construyó además una arquitectura de entregas extraordinarias, que trasladaba sospechosos a Estados con pésimos antecedentes en derechos humanos y a sus propias cárceles clandestinas; una arquitectura de vigilancia tan expansiva que un programa llegó a grabar el contenido de prácticamente todas las llamadas de telefonía móvil realizadas en Afganistán, e incluso, según reportaron algunos medios como Der Spiegel, monitoreó el celular de Angela Merkel; y —lo más grave— una arquitectura de tortura, empleada para obtener información con la que impedir otro atentado. Setecientos ochenta hombres pasaron por la tristemente célebre prisión de la bahía de Guantánamo. Hoy quedan 15: siete acusados, dos condenados, tres autorizados desde hace años para su traslado y todavía allí, y tres detenidos sin cargos y sin perspectiva alguna de tenerlos. El proceso con pena capital contra los señalados de planear y financiar los atentados del 11 de septiembre está hoy arruinado porque la tortura que sufrieron los acusados invalidó buena parte de la evidencia en su contra; el juicio tiene fecha para el 5 de junio de 2028, 27 años después del presunto delito. La detención indefinida de los 14 restantes bajo el derecho de la guerra es, en esencia, una condición permanente disfrazada de expediente judicial.

Por otra parte, Barack Obama heredó una guerra ya decidida: las autorizaciones estaban aprobadas, los detenidos bajo custodia, los programas en marcha, los precedentes sentados. Y descubrió lo que comprendería todo sucesor: que desmontar cualquiera de esas piezas es un acto político con un costo, mientras que mantenerlo todo no cuesta prácticamente nada. No obstante, Obama sí moduló en los márgenes, por ejemplo, la base jurídica para realizar la vigilancia masiva por parte de las agencias de inteligencia se fortaleció, y su gobierno redactó procedimientos para el juzgamiento de presuntos terroristas donde su antecesor había escrito memorandos secretos. Pero conservó el andamiaje: vigilancia, detención indefinida bajo el derecho de la guerra y, sobre todo, drones, cuyo uso amplió tanto que le quedó la etiqueta de «el presidente de los drones». En 2011, Obama retiró las tropas de Irak, en cumplimiento del acuerdo firmado por Bush en 2008. Para críticos como Emma Sky y Ali Khedery, el error no fue el calendario militar sino el respaldo estadounidense a Nuri al Maliki, cuyo sectarismo preparó el terreno para el Estado Islámico.

Pese a las afirmaciones en contrario del gobierno estadounidense, la guerra contra el terrorismo no alcanzó sus objetivos declarados. En Irak, los errores de cálculo del gobierno de Bush entregaron el poder a la comunidad chiita, pese a los diseños consociacionales que, sobre el papel, debían repartirlo entre comunidades. La guerra civil siria se convirtió en un desastre humanitario en el que Estados Unidos, Rusia, Turquía e Irán —este último también a través de milicias respaldadas por Teherán— intervinieron en bandos enfrentados, mientras las fronteras entre sectores de la oposición suní y los grupos yihadistas se desplazaban una y otra vez.

Afganistán terminó por volver a manos de los talibanes, cuya insurgencia sobrevivió y se regeneró en buena medida desde santuarios en Pakistán.

El primer mandato de Donald Trump prolongó el patrón en lugar de romperlo. Amplió con fuerza el uso de ataques aéreos y de operaciones especiales en varios teatros, y flexibilizó algunas de las restricciones que Obama había impuesto. Lanzó sobre Nangarhar, en Afganistán, la mayor bomba convencional del arsenal estadounidense. En enero de 2020 mató con un ataque selectivo de dron a Qassem Soleimani, comandante de la Fuerza Quds del Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica de Irán y responsable de las operaciones militares y encubiertas de Teherán en el exterior. La relatora especial de la ONU calificó el hecho de ejecución ilegal, y el episodio llevó a Estados Unidos al borde de una guerra con Irán. El gobierno lo justificó invocando la facultad constitucional del presidente como comandante en jefe y la autorización sobre Irak de 2002, una norma expedida para autorizar el uso de la fuerza contra el régimen de Saddam Hussein.

En 2021, Joe Biden puso fin a la ocupación de Afganistán, y la guerra más larga de la historia estadounidense se desplomó en la humillación. Estados Unidos había gastado unos 83.000 millones de dólares a través del Fondo para las Fuerzas de Seguridad Afganas, que se derrumbó con extraordinaria rapidez y se desintegró en cuestión de días ante la ofensiva final de los talibanes. En paralelo, equipamiento militar por valor de miles de millones de dólares quedó en Afganistán tras la retirada. En el balance final, se habían gastado billones de dólares en una guerra que Estados Unidos venía perdiendo desde hacía una década, y con objetivos incumplidos: los derechos de las mujeres afganas, un gobierno aliado en Asia Central y una plataforma para operaciones contra terroristas para toda la región.

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Foto: EFE - OLGA FEDOROVA / POOL

En 2025, la guerra global contra el terrorismo llegó de lleno al hemisferio occidental. No es que hubiera estado ausente: desde 2002, Washington fusionó en Colombia las autoridades antinarcóticos y antiterroristas, y el Plan Colombia se convirtió en la otra guerra contra el terrorismo, librada a través de aliados locales. Lo nuevo es que esta vez la fuerza la ejerce directamente Estados Unidos, y el hemisferio entero quedó en la mira.

Desde septiembre de ese año, fuerzas estadounidenses han destruido embarcaciones en el Caribe y en el Pacífico oriental, con más de 200 muertos y sin proceso judicial de ningún tipo. Lo más inquietante del asunto es la teoría jurídica detrás de esos ataques, cuyas raíces se remontan a la guerra que empezó hace 25 años. El gobierno notificó al Congreso que Estados Unidos se encuentra en un «conflicto armado no internacional» con los carteles de la droga y afirmó a autoridad constitucional inherente del presidente para combatir el terrorismo. Esto no es una ruptura con la AUMF: es lo que produjeron 25 años de práctica, una pretensión de poder que hoy se sostiene por sí sola. Su premisa es la misma premisa totalizante: que el presidente puede combatir terroristas dondequiera que los encuentre, sean Al Qaeda, una fuerza asociada o un narcotraficante.

En diciembre de 2025 el fentanilo fue designado arma de destrucción masiva, mientras el gobierno presentaba a Venezuela como el conducto de esa amenaza. El argumento tiene la misma estructura que la afirmación sobre las armas de destrucción masiva en la guerra de Irak; y guarda con la evidencia la misma relación distante: cuando Nicolás Maduro fue capturado por fuerzas estadounidenses el 3 de enero de 2026 y trasladado a Nueva York, la acusación formal incluyó narcoterrorismo, cocaína y delitos de armas. De fentanilo, nada. Lo que Estados Unidos dejó atrás es un gobierno chavista encabezado por Delcy Rodríguez que sirve a los intereses comerciales de Washington antes que al pueblo venezolano: un Estado vasallo. La operación llevó la Doctrina Monroe y su Corolario Roosevelt más lejos de lo que sus propios autores concibieron.

En febrero de 2026, Estados Unidos acompañó a Israel en una guerra contra Irán cuyos objetivos declarados incluían el cambio de régimen. Lo que siguió fue una campaña de bombardeos intensos, el cierre del estrecho de Ormuz, un bloqueo estadounidense a los puertos iraníes, un alto el fuego condicional en abril y, en junio, un memorando de entendimiento de 14 puntos para poner fin formal a las operaciones militares a cambio del levantamiento del bloqueo y de las sanciones al petróleo iraní. Frente a un Irán desafiante, Trump terminó por abandonar sus exigencias de rendición incondicional y de enriquecimiento cero. Como consecuencia del conflicto, el arsenal de misiles estadounidense está seriamente exigido; algunas estimaciones sitúan su reposición a años de distancia. En respuesta, el secretario de Guerra, Pete Hegseth, ha pedido al Congreso un presupuesto de defensa de 1,5 billones de dólares, aproximadamente el doble de lo gastado en el momento de mayor intensidad de la guerra contra el terrorismo. Así, la presidencia imperial encuentra sus límites en el exterior justo cuando se consolida en casa.

La academia advirtió desde temprano la expansión del poder presidencial, aunque discrepó sobre el mecanismo que la producía. Jack Goldsmith, quien dirigió la Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia en 2003 y 2004, sostuvo que el derecho y los abogados sí limitaban realmente al presidente en tiempos de guerra; precisamente por eso Cheney y Addington querían que el poder de prerrogativa fuera reconocido por la oficina encargada de determinar si una acción presidencial contemplada es lícita. Cuando Goldsmith se negó, su adjunto John Yoo le dio a la administración lo que buscaba. Años más tarde, al reflexionar sobre el poder sin freno de la «presidencia del terror», Eric Posner y Adrian Vermeule concluyeron en 2011 que los controles constitucionales sobre un Ejecutivo en guerra son ilusorios y que solo queda la capacidad del electorado de sacar del cargo a un presidente descarriado. Como sostuvo uno de nosotros en Politics as Law: Juridified Executive Unilateralism in the Global War on Terror (2019), la situación era peor de lo que admitía cualquiera de esas dos lecturas: los presidentes no han eludido el derecho tanto como lo han instrumentalizado, usando la autoridad inherente, el poder de comandante en jefe y la AUMF para construir justificaciones cuasi jurídicas que diluyen lo que significa «legal» y que, con cada repetición, se endurecen en precedente. Esos precedentes son hoy la herencia de Trump, y él los ha gastado con largueza. Mientras tanto, una Corte Suprema ultraconservadora se ha mostrado reacia a imponer límites a su poder.

Aunque no lo parezca, el Congreso estadounidense es incapaz de actuar en contra del presidente. En diciembre de 2025 derogó la autorización sobre Irak de 2002 en la ley anual de defensa: la

primera vez que recupera una autorización de guerra desde la derogación de la Resolución del Golfo de Tonkín, en 1971. Esa autorización de 2002 era justamente la que Trump había invocado para justificar la muerte de Soleimani. Pero la AUMF de 2001 quedó intacta. El Legislativo estadounidense está lo bastante polarizado como para que no se forme ninguna coalición en torno a límites reales al poder ejecutivo, y lo bastante temeroso del riesgo como para que ninguna mayoría quiera poner su nombre en un voto que restrinja a un presidente que dice proteger a la nación del terrorismo. En la misma línea, la Sección 702 de la Ley de Vigilancia de Inteligencia Extranjera (FISA) —piedra angular de la capacidad del gobierno estadounidense para recolectar telecomunicaciones— expiró en junio de 2026, después de que el Congreso no logró reautorizarla en medio de una pelea política más amplia. Sin embargo, la recolección continuaba al amparo de certificaciones ya vigentes. La lección es sencilla: las autorizaciones legales formales caducan; el poder no. Al cabo de 25 años, la autoridad que concedió la AUMF se ha fundido con la presidencia misma. Revertir esa acumulación exigiría un Congreso unido contra la presidencia imperial. La capacidad de actuar no le falta; le falta la voluntad de ejercerla en bloque.

El círculo se cierra de un modo que en 2001 habría resultado inimaginable. El 24 de agosto de 2026, Estados Unidos retiró a Siria de su lista de Estados patrocinadores del terrorismo. Su presidente, Ahmed al Sharaa —antes conocido como Abu Mohamed al Julani, líder de Jabhat al Nusra, la antigua filial siria de Al Qaeda—, estuvo en la mira de Washington con una recompensa de 10 millones de dólares por información que condujera a su captura. En noviembre pasado fue recibido por el presidente Trump en la Casa Blanca. Lo ocurrido no es el neoconservadurismo de los años de Bush, con sus convicciones ideológicas y sus aspiraciones de cruzada, sino otra cosa: nihilismo estratégico, una guerra contra el terrorismo en la que la categoría «terrorista» se ha vuelto instrumental, se adhiere y se desprende según la necesidad política.

La guerra contra el terrorismo fue, desde el principio, en parte performativa: Estados Unidos demostrando que una organización terrorista no podía ponerlo de rodillas. Durante dos décadas la puesta en escena se desarrolló en el exterior, mientras los límites internos se mantenían en lo esencial. Esa distinción, sin embargo, desapareció: el presidente Trump habla de sus adversarios políticos como terroristas y de la prensa como enemiga del pueblo; designó a Antifa organización terrorista doméstica y orientó el aparato antiterrorista contra grupos internos de izquierda, al tiempo que indultó a quienes asaltaron el Capitolio el 6 de enero de 2021. El poder que los críticos entendían como una expansión de la autoridad en política exterior se ha vuelto contra el propio país, y el territorio estadounidense se ha convertido en un teatro de operaciones más.

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