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En el debate alrededor de la Sabana de Bogotá, que se reactivó desde hace unas semanas por la publicación del proyecto de resolución que busca establecer una serie de lineamientos para esta región, hay un punto en el que coinciden tanto quienes impulsan el proyecto como los que se oponen: es necesario pensar en el ordenamiento territorial de esta zona que abarca más de 500.000 hectáreas y 40 municipios, entre los que se encuentra la capital del país. En pocas palabras, definir reglas claras para el crecimiento de Bogotá y su región, procurando el equilibrio entre ese desarrollo y la protección ambiental.
Sin embargo, mientras avanzaba la discusión sobre el texto del proyecto de resolución “por medio del cual se establecen los lineamientos para el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá”, una orden de la magistrada Nelly Yolanda Villamizar, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenó reiniciar el proceso. En concreto, Villamizar decretó que “los documentos y pruebas técnicas practicadas deberán someterse a la contradicción de los sujetos y entidades que no tuvieron la oportunidad de ser oídos y de controvertirlos y contradecirlos”. Esto, en respaldo al argumento presentado por la Empresa de Acueducto de Bogotá y otros actores que manifestaron no haber sido tenidos en cuenta en la elaboración del proyecto de resolución.
Al margen de la decisión de la magistrada Villamizar, que fue apelada por el Ministerio de Ambiente, y de la puja política que el proyecto de resolución ha generado entre la Alcaldía de Bogotá y el Gobierno Nacional, varios académicos que han estudiado por décadas la Sabana de Bogotá celebran la iniciativa del Gobierno Nacional por atender un problema histórico. Aunque reconocen falencias, sobre todo en términos de participación, y critican algunas reacciones del gobierno distrital, esperan que se pueda avanzar en un proceso serio de ordenamiento territorial que permita responder a varios de los conflictos sociales y ambientales que vive la región.
Un crecimiento desbordado
Bogotá, y la región de la Sabana, dice Andrés Hernández, profesor de la Universidad de los Andes, con doctorado en Ciencias Políticas y de la Administración, no ha sido ajena al fenómeno global del crecimiento de las aglomeraciones urbanas que inició a principios del siglo XX. Para ponerlo en perspectiva, menciona Hernández, quien ha estudiado por décadas los procesos de planeación de regiones como la de la capital del país y la Sabana de Bogotá, en América Latina hay 215 metrópolis, mientras que en Colombia son 18.
A pesar de que el proceso de crecimiento y expansión de los espacios urbanos comenzó hace más de un siglo, “en las últimas dos décadas la dinámica de este proceso desbordó los límites distritales”, explican en un capítulo del libro ‘Urbicidio, la muerte de la ciudad’ (Springer), los académicos Alice Beuf, Germán Quimbayo Ruíz y Olaff Jasso García. Para más detalle, agregan los investigadores de la Universidad Nacional, “desde 1997 se observa una aceleración en el ritmo de expansión hacia los 20 municipios del área metropolitana. En particular, desde 2005 se ha presentado un crecimiento urbano desenfrenado en estos municipios (…)”.
Esa intensa transformación, coinciden varios académicos e investigaciones, ha generado un rápido deterioro de la Sabana de Bogotá. Un estudio técnico que el Ministerio de Ambiente elaboró para respaldar su proyecto de lineamientos para esta región, señala que ha habido una “reducción significativa de sus áreas rurales”, incluidas las agropecuarias y las de alto valor ambiental. Además, este proceso, “ha provocado una degradación ambiental que se manifiesta a través de la pérdida de biodiversidad, de sus suelos, particularmente por sellamiento, alteración del ciclo del agua, fragmentación de los paisajes y pérdida de conectividad ecológica, entre otros”.
Sebastián Restrepo, director de la carrera de Ecología de la Universidad Javeriana y doctor en Estudios Rurales y Ambientales de la misma universidad, lo resume de la siguiente manera: “Es claro que los patrones de uso del suelo en la Sabana han comprometido de una manera muy clara su funcionalidad ecológica y eso, en el corto, mediano y largo plazo, va a representar problemas muy serios para la ciudadanía y costos que, como sociedad, tenemos que asumir”.
En el libro ‘Poder sobre el agua: gobernanza, territorio y conflictos en Bogotá-región’, que Hernández, de los Andes, publicó hace un par de años con varios investigadores del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (Cider), de la misma universidad, se sintetizan varios de esos impactos.
Entre 2005 y 2016, por ejemplo, la región aumentó 11 veces más su territorio por habitante en comparación con Bogotá, una medida que indica la densidad de la población. De acuerdo con un estudio elaborado por la firma IDOM, para la Alcaldía de Bogotá, la ocupación urbana, industrial y minera había afectado, entre 2010 y 2016, 1.500 hectáreas de suelos de protección y 1.900 hectáreas de suelos agrológicos. “Si se mantiene la dinámica de crecimiento y de ocupación actual del territorio —anota Hernández— el IDOM proyectó que, para 2050, se habrán ocupado 13.200 hectáreas de suelo de importancia agrícola y 8.000 hectáreas de suelo protegido”.
Para Vanessa Paola Duarte, investigadora del Cider y autora del libro que se publicó en 2023, no se puede pasar por alto que buena parte de los suelos de la Sabana de Bogotá son de los mejores en la región para las actividades agrícolas. Pese a esto, apunta el estudio del Ministerio de Ambiente, entre 2005 y 2018 “la expansión urbana ha implicado la pérdida de 8.657 hectáreas de suelos aptos para la producción de alimentos”.
Aunque se podrían seguir enumerando impactos y cifras sobre la transformación de la Sabana de Bogotá, para investigadores como Hernández, Beuf, Quimbayo Ruíz, Restrepo, así como para el Ministerio de Ambiente, todo esto ha conducido al surgimiento de varios conflictos socioambientales. Según la cartera ambiental, estos se pueden resumir en: la pérdida de capacidad adaptativa; el impacto ambiental de las actividades minero energéticas; la pérdida de biodiversidad; la alteración del ciclo del agua; así como la baja gobernanza, los escenarios de injusticia ambiental y la pérdida del paisaje biocultural.
Pese a que la definición de esos conflictos puede variar de acuerdo al enfoque de cada investigador, todos coinciden en un punto: si bien los problemas que aquejan a la Sabana de Bogotá tienen múltiples causas, gran parte de estos dejan en evidencia la limitada capacidad que ha tenido el Estado, en sus diferentes escalas (nacional, regional y municipal) para ordenar y planificar el territorio.
Duarte, de los Andes, lo explica de la siguiente manera: “Hemos encontrado que los instrumentos de ordenamiento territorial no han sido capaces de proteger y promover los usos destinados del suelo. Por el contrario, en muchos municipios se han abierto suelos para actividades de urbanización”. Por esta razón, para los académicos consultados para este artículo, uno de los grandes retos es poder frenar la expansión urbana desenfrenada mediante procesos de planeación supramunicipal.
Lineamientos para saldar una deuda histórica
Justamente, ha argumentado el Ministerio de Ambiente recientemente, ha sido la incapacidad del Estado para ordenar el territorio, sumado a los múltiples impactos ambientales, lo que hace necesario reglamentar componentes del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, en el que se declaró a la Sabana de Bogotá, así como a “sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal”.
Aunque tienen algunas inquietudes frente al contenido del proyecto de lineamientos, y algunos de ellos, como Hernández, cuestionan la metodología de participación adelantada por el Gobierno Nacional, todos están de acuerdo en que esa una discusión necesaria y un paso en el sentido correcto. “Es tal vez un hito histórico que, por primera vez en más de 30 años, el Ministerio de Ambiente asuma la reglamentación del artículo 61 y plantee unos lineamientos de ordenamiento para las áreas de interés ecológico y para garantizar una integridad. Hay un estudio riguroso y un componente técnico importante”, señala el profesor de la U. de Los Andes. En esto coincide Quimbayo Ruíz, doctor en Estudios Geográficos e Históricos de la Universidad de Finlandia Oriental, y profesor de los Andes y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC).
“La posibilidad de pensar un ordenamiento de la Sabana reconociendo las funciones ecológicas es sin duda algo muy valioso. Es una oportunidad para reflexionar sobre las dinámicas de crecimiento y el uso del espacio de la Sabana en la perspectiva de poder construir un territorio resiliente, donde existan capacidades claras para poder adaptarnos a los retos que vivimos, como el cambio climático, las inundaciones, las sequías, el acceso al agua. Apostar por eso y no continuar con un modelo de expansión que ha sido depredador de estos ecosistemas”, apunta por su parte Restrepo, de la Javeriana.
A grandes rasgos, el proyecto de lineamientos ambientales —en disputa judicial por el momento—, busca “modificar las tendencias de ocupación que generan conflictos socioambientales e impiden el cumplimiento del mandato de destinación prioritaria agropecuaria y forestal de la sabana”, como quedó estipulado en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993.
Con ese fin, el Ministerio de Ambiente determinó cuatro áreas para la aplicación de dichos lineamientos: de especial importancia ambiental, urbanas, rurales y compatibles con la minería. Además, propone otros cuatro tipos de lineamientos: para reducir la vulnerabilidad hídrica, para la integridad ecológica, para la evaluación e implementación de infraestructura y para el acceso a la información y a la gestión del conocimiento. A su vez, en los ocho tipos de lineamientos se desarrollan distintas series de medidas imposibles de resumir en estas páginas.
Los investigadores apuntan aciertos y errores de algunas de las partes involucradas en la reciente discusión.
Para Hernández y Restrepo, la reacción del alcalde de Bogotá, Carlos Fernando Galán, así como de algunas de sus secretarías, ha sido errada e, incluso dice el profesor de la Javeriana, exagerada. “La alcaldía de Galán se ha equivocado en el sentido de desconocer la importancia de la resolución y de tratar de señalar que no tiene legitimidad. [La resolución] puede tener problemas de legitimidad en temas de participación, pero no tiene problemas de legitimidad en validez técnica y en la importancia para la seguridad hídrica y la sostenibilidad del futuro”, señala el investigador de los Andes.
Por su parte, el director de Ecología de la Javeriana apunta a que hay un “interés político muy claro que puede tener que ver con los compromisos de la administración distrital con el sector de la construcción”, un asunto que, advierte, no es nuevo en Bogotá y que reconoce como una de las barreras para “operacionalizar el artículo 61 de la Ley 99 de 1993”.
El tema de la debilidad en el diseño institucional de la estrategia de participación en la construcción de los lineamientos por parte del Ministerio, es clave para Hernández. Este es, desde su punto de vista, el principal error del Gobierno Nacional “en la medida que no se convocó con el tiempo suficiente y no se zonificó a los municipios de la Sabana de Bogotá”. Para él, las mesas de participación convocadas por la cartera ambiental no fueron suficientes para abordar un tema de esta magnitud.
Mientras tanto, Quimbayo Ruíz considera que al proyecto de resolución “le hace falta más ambición”, pues no se debería estar hablando de lineamientos sino de directrices. También lamenta el hecho de que el texto no plantee escenarios de reparación territorial. Varias investigaciones, en las que incluso ha participado, han mostrado como las conflictividades que se han desarrollado en la Sabana de Bogotá han generado una serie de situaciones de “sufrimiento e injusticia ambiental muy fuertes” que están relacionadas con procesos de segregación socio espacial. A lo que se refiere es que, los habitantes del sur y occidente de la Sabana, que tienen un menor nivel socioeconómico, son quienes a su vez se enfrentan a niveles más altos de contaminación o de dificultades para acceder al agua potable.
Con estas observaciones, y otras más, los académicos consultados esperan participar en los distintos escenarios que han sido anunciados por el Gobierno Nacional. Sin embargo, concluye Hernández, los lineamientos y determinantes en Colombia “han sido escenarios o de agudización de conflictos o de construcción de acuerdos”. En los próximos meses se verá hacia dónde se decanta el proceso de la Sabana de Bogotá.
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