La COP20 es sin lugar a dudas la más importante conferencia diplomática internacional que se realiza anualmente con el objetivo de discutir los destinos del medio ambiente a nivel global, esencialmente los vinculados al cambio climático. Su importancia no siempre la genera sus resultados significativos sino el alto nivel de participación: el tratado internacional que la funda –la Convención Marco de 1992- cuenta actualmente con 195 ratificaciones, una notable mayoría de los Estados del planeta.
La Conferencia de Lima ha generado grandes expectativas debido a que se espera que ésta permita sentar las bases tendientes a la firma de un tratado internacional universal climático para 2015. Esto representaría un cambio significativo en el paradigma bajo el cual se ha venido trabajando durante las dos últimas décadas, desde el “soft law” (o documentos políticos internacionales que en sí mismos no son vinculantes) hacía el “hard law” (o tratados internacionales indiscutiblemente vinculantes). La diferencia práctica es que el primero es indebidamente visto como un tipo de producto diplomático que puede ser posteriormente transgredido o desobedecido (pese a que muchos defendemos su eventual autoridad jurídica), mientras que el segundo es indiscutiblemente de obligatorio cumplimiento, susceptible de ser reclamado ante tribunales internacionales. Esto explica porque al primer tipo de material jurídico se la cataloga de suave y al otro de duro. En ambos escenarios se habla de derecho debido a que el tipo de lenguaje utilizado en los documentos suele ser de corte normativo. No obstante, para comprender la magnitud del cambio de paradigma buscado, es importante entender el funcionamiento básico del sistema institucional para el cambio climático.
Una vez se tuvieron fuertes evidencias científicas de que la actividad humana era una de las principales causas de las devastadoras consecuencias del cambio climático (últimamente manifestada a través del calentamiento global), en 1992 se logró la adopción de la anteriormente mencionada “Convención Marco de la ONU sobre el Cambio Climático”, la cual fue uno de los más importantes frutos de la “Cumbre de la Tierra” de Rio de Janeiro, donde también se adoptó la famosa “Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo”. La Convención -que desde una perspectiva jurídica es un tratado internacional- sentó las bases para el trabajo futuro, reconociendo los efectos medioambientales adversos del cambio climático, la responsabilidad de la industria en la ocurrencia del fenómeno, estableciendo el vínculo de causalidad directo entre la emisión de gases con efecto invernadero y los cambios acelerados en el clima. La COP es el órgano plenario que se creó para discutir anualmente el curso de implementación de dicha Convención. De ahí en adelante el principal flujo de trabajo se adelantaría a través de declaraciones políticas, compromisos, memorandos, resoluciones, actas, entre otros (soft law).
En 1997 y con miras a dinamizar la Convención Marco, se adoptó el conocido Protocolo de Kioto (vigente desde 2005), un tratado internacional (hard law) cuyo principal objetivo es el establecimiento de metas concretas respecto de la reducción de emisiones de gases con efecto invernadero. Este es reconocido por incorporar el principio ambiental de las “Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas”, el cual busca imponer metas más ambiciosas sobre los países desarrollados por considerar que los últimos 150 años de su actividad industrial han sido la principal causa de las actuales circunstancias ambientales. El Protocolo tiene dos tipos de contenidos: los normativos que se encuentran en el texto del tratado y los técnicos, que se incorporan por medio de anexos. Así, el anexo A determina de manera específica los gases con efecto invernadero, mientras que el anexo B hace una lista de los países industrializados sobre los que se ponen las mayores cargas del tratado.
Desde entonces y hasta la actualidad (17 años!), el desarrollo e implementación del sistema institucional sobre el cambio climático ha funcionado a partir de estos dos tratados (hard law) y por medio de una gran multiplicidad de declaraciones políticas que se adoptan como resultado de las reuniones plenarias (soft law) o de grupos específicos de trabajo que tampoco gozan de la capacidad jurídica para adoptar textos vinculantes. No obstante, dichos documentos han permitido el dinamismo del tema mediante conocidos instrumentos, como los importantísimos Acuerdos de Marrakech de 2001, los cuales constituyen las reglas detalladas de implementación del Protocolo de Kyoto.
El sistema institucional vigente busca el cumplimiento de dos compromisos dirigidos especialmente hacia los países industrializados. El primero –vigente hasta 2012- buscaba reducir los gases de efecto invernadero a un promedio de 5% frente a los niveles existentes en el año 1900. El segundo compromiso busca la reducción a un 18% de los niveles del año 1900, este se desarrolla en un periodo entre 2013 y 2020.
El Protocolo de Kioto así mismo establece cuatro mecanismos a través de los cuales se espera la reducción de los gases de efecto invernadero. El prioritario es a través de medidas nacionales al interior de los Estados parte. Los tres restantes son de nivel internacional y funciona a través de mecanismos basados en el mercado: el comercio internacional de emisiones, los mecanismos de desarrollo limpio y los mecanismos de implementación conjunta. Este sistema se funda en la conversión de las reducciones de gases con efecto invernadero en mercancías o productos. En otras palabras, no contaminar ahora tiene un precio en el mercado de la misma manera que lo tiene cualquier otro producto como el café, el petróleo, la tecnología, etc.
Así mismo, se le permite a los países que exceden las reducciones esperadas vender dichos excesos en forma de acciones a países que no han podido (o no han querido) cumplir sus objetivos. Los tres tipos de unidades o “presentaciones” en los que viene el producto son: las Unidades de Absorción (Removal Units), las Reducciones Certificadas de Emisiones (Certified Emission Reduction) y las Unidades de Reducción de Emisiones (Emission Reduction Units).
El problema del sistema vigente es que debido a una mala interpretación de su formato (soft law) suele ser burlado o ignorado, de modo que las metas necesarias no han podido ser alcanzadas, y como lo dice el AR5 (El 5to Reporte de Evaluación del Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático), la ciencia cada vez tiene mayor certeza respecto del efecto de la actividad humana en el calentamiento global y los beneficiales efectos que generaría una acción pronta y eficaz para reducir los gasas de efecto invernadero. Dicha alarma permitió que en la COP de Durban (2011) –y contra todos los pronósticos- se decidiera la adopción de un Tratado Internacional Universal sobre Cambio Climático para el 2015. Los avances de Durban también comprenden la inclusión de la totalidad de los países parte de la Convención Marco así como la elevación de las expectativas de reducción. Esto implica que países como Colombia tienen ahora también fuertes responsabilidades directas frente al cambio climático.
Así, el Nuevo Acuerdo Climático Universal buscaría seguir la línea de la Convención Marco de 1992 y el Protocolo de Kioto de 1997 pero poniendo metas mucho más ambiciosas, exigentes y estrictas de las previamente establecidas. El objetivo es mantener el aumento de la temperatura media global no más de dos grados por encima de su nivel preindustrial (1900); la ciencia cree que un incremento superior a este generará impactos climáticos irreversibles y devastadores. Así mismo, se espera que haya un sistema para medición, reporte y verificación de reducción de emisiones, como la puesta en funcionamiento de un Fondo Verde para el Clima que inyecte recursos para apoyar los proyectos de países en vías de desarrollo. Perú es el escenario donde se espera que se hagan los preparativos diplomáticos, técnicos y metodológicos para la adopción de un nuevo tratado (hard law) en 2015.
Existen diversos retos para Colombia y demás países latinoamericanos en la COP20, como ampliar la visibilidad y divulgación de los resultados alcanzados hasta la fecha, promover espacios conjuntos de cooperación (regionales y subregionales) que permitan negociaciones mas fuertes a nivel global (principalmente frente a los países industrializados), lograr la implementación de mecanismos internos individuales y conjuntos que permitan la consecución de metas reales, aprovechando al máximo los escenarios institucionales dispuestos en materia climática y que actualmente se encuentran subutilizados, entre otros. Pero sin duda el más importante, como claramente lo expone César Rodríguez en su columna “Adictos al carbono”, es el reto de la coherencia. Lamentablemente la práctica vigente la caracteriza la existencia de un antagonismo flagrante entre la política exterior (lo que se dice) y la política interna (lo que se hace), ésta es contradictoriamente “carboncéntrica”.
*Profesor e Investigador en Derecho Internacional Ambiental.
@fbncardenas