Minagricultura está declarando zonas para la producción de alimentos, ¿qué está en juego?

En las últimas semanas, una sigla ha reabierto el debate entre algunos gobiernos locales, gremios económicos y el Gobierno Nacional: las APPA, que significa “Áreas de Protección para la Producción de Alimentos”. Se trata de una figura reciente, que se concibió en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) como una de las apuestas del gobierno de Gustavo Petro para fortalecer la agroindustrialización.

Según explica el Ministerio de Agricultura, se trata de “territorios estratégicos” que se declaran con el objetivo de proteger al campesinado y el derecho a la alimentación, en particular frente a otros intereses por el uso del suelo. En términos un poco más simples y prácticos, en los territorios donde se declaran las APPA se restringe el desarrollo de otras actividades no agroindustriales, como el urbanístico y la minería.

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El mapa que acompaña esta nota muestra que, por el momento, estas áreas se han declarado en tres departamentos (Cundinamarca, Antioquia y La Guajira), abarcando alrededor de 109.652 hectáreas—es decir, casi dos veces el área urbana de Medellín—. El Gobierno Nacional avanza en sus planes para declararlas oficialmente en otros ocho departamentos.

“Esperamos declarar APPA en 12 frentes: Antioquia, Tolima, Córdoba, Sabana Centro (Cundinamarca), Santander, Cauca, Putumayo, Meta, Casanare, La Guajira (ya declarada), Sucre y Bolívar. Es un proceso técnico y participativo que toma tiempo, pero esa es nuestra meta”, le contó a este diario Juan Pablo Sandoval, director de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), entidad adscrita al Minagricultura y encargada del estudio de definición de estas áreas.

Sin embargo, las APPA han generado un fuerte debate en departamentos como Antioquia y su alcance sigue en duda. A la Corte Constitucional han llegado hasta el momento cinco demandas contra el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo (que es el que le da vida a las APPA), por lo cual, su implementación no está en firme. ¿Qué es lo que está en juego?

¿Con qué se come eso de las APPA?

Estas figuras nacieron como parte de la modificación de la Ley 388 de 1997 que regula cómo deben planificarse las ciudades y los municipios de Colombia para incluir la creación de “áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación”, según la normativa. El proceso para declarar estos territorios comienza con la identificación de las ZAPPA (Zonas y Áreas de Protección para la Producción de Alimentos). Luego se realiza un análisis técnico y un proceso de concertación con las comunidades. Con base en esos insumos se delimita el polígono y, finalmente, se declara el APPA.

La primera APPA se declaró en junio del 2024 en ocho municipios de La Guajira (que cubre el 21.35 % del departamento). Según Minagricultura, esto respondió a la alta deficiencia nutricional en el departamento. La segunda APPA se declaró en tres municipios del Suroeste antioqueño y la tercera fue declarada en Sopó (Cundinamarca).

Actualmente, se adelantan procesos similares en otras regiones del país: en dos municipios de Santander; en 21 de Córdoba; en ocho del Tolima; en diez más en la Sabana de Bogotá; en Popayán (Cauca); Mocoa (Putumayo); en 20 municipios más de Antioquia y 29 del Meta.

Los argumentos del Ministerio de Agricultura para avanzar en esta estrategia fueron expuestos por la ministra Martha Carvajalino, en su intervención sobre este tema en la Corte Constitucional el pasado 30 de septiembre. Según Carvajalino, mientras Colombia tenía en 1973 172.000 hectáreas de suelos de clase agrológica I (descritos como aquellos con mayor capacidad, mayor eficiencia y menores costos de producción de alimentos), hoy ya no se tiene ninguno. La funcionaria detallaba que, según cifras del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), cada año se pierden en el país 200 millones de toneladas de suelo fértil.

Sumado a eso, el 60 % de los municipios reportan degradación en el suelo agrícola. Según el Ministerio de Agricultura, entonces, las APPA buscan garantizar “la disponibilidad de comida nutritiva e impulsar el desarrollo rural como parte de la garantía del derecho a la alimentación”. En otras palabras, el Gobierno busca detener la pérdida de suelo fértil que argumenta que está ocurriendo, y con eso, garantizar la producción de alimentos.

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Aunque eso en teoría puede sonar lógico, la discusión se torna mucho más compleja cuando se busca implementar una APPA en territorios con condiciones y contextos muy particulares, como es el caso del Suroeste antioqueño y del Tolima, donde la estrategia ha encontrado sus mayores obstáculos.

Las tensiones por la medida en Antioquia y Tolima

El 26 de diciembre de 2024, el Ministerio de Agricultura declaró una ZAPPA (el paso previo a la declaración de una APPA) de 249.617 hectáreas en los municipios antioqueños de Amagá, Andes, Angelópolis, Betania, Betulia, Caramanta, Ciudad Bolívar, Concordia, Jardín, Fredonia, Hispania, Jericó, La Pintada, Montebello, Pueblorrico, Salgar, Santa Bárbara, Támesis, Tarso, Titiribí, Urrao, Valparaíso y Venecia, en el suroeste antioqueño.

Según el Ministerio de Agricultura, esta zona se creó luego de análisis técnicos y geográficos realizados por la UPRA y sostiene que la figura no tiene en sí misma ninguna implicación jurídica sobre el uso del suelo. Ese fue apenas el comienzo de la delimitación territorial que tendrá la APPA, que es la que sí entra a restringir otros usos del suelo y que se declaró posteriormente en los municipios de Concordia, Fredonia y Venecia.

Sin embargo, la medida ya ha sido cuestionada por la Gobernación de Antioquia, que a principios de febrero radicó en el Consejo de Estado una demanda de nulidad para tumbar la ZAPPA, argumentando que sería “violatoria de los principios y normas constitucionales”.

Una reacción similar de rechazo ocurrió en Tolima. El centro de las críticas de los mandatarios locales es que las APPA podrían estar desconociendo la autonomía de los territorios en materia de ordenamiento territorial y reglamentación de los usos del suelo.

El gobernador antioqueño, Andrés Julián Rendón, alega, por ejemplo, que la norma no prevé mecanismos de coordinación del Ministerio de Agricultura con los departamentos, distritos y municipios para la declaración de las APPA, ni para la reglamentación de los usos del suelo en ellas. Esas son las razones por las que Rendón le solicitó a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo y, por ende, que no se permita la imposición de dichas áreas por parte del Gobierno Nacional en Antioquia, ni en ninguna otra parte de Colombia.

Carlos Duarte, del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali, asegura que lo que está ocurriendo ilustra cómo “se ha usado este tema como un caballo de batalla política en un escenario polarizado en el que la discusión técnica se escapa”. Duarte y otros expertos de la Universidad de Los Andes, la Universidad Nacional y la Universidad Javeriana enviaron una carta a la Corte en la que defienden la estrategia.

Pero esa no es la única inquietud frente al tema. Si bien campesinos como María José Ríos, lideresa ambiental y custodia de semillas nativas de Támesis, Antioquia, apoyan la medida, otros conservan dudas sobre la implementación de las APPA, Por ejemplo, ¿cómo se va a levantar la información para definir qué sembrar y en dónde?, ¿qué va a pasar con la minería?, y ¿cómo construir la norma con la comunidad, respetando sus tradiciones?

La socialización, un paso al que obliga la norma y que debería permitir resolver esas dudas y algunas más, ha tenido críticas. Luego de una reunión con el Gobierno Nacional a principios de octubre, el alcalde de Falan (Tolima), Forney Munevar, aseguró que “el ministerio y la UPRA han venido trabajando solos, a nosotros como municipio solo nos tienen en cuenta para informarnos. No vienen a socializar, en ningún momento, de las tres reuniones que hemos tenido, a socializar, o tomar decisiones desde los territorios”.

La secretaria de Ambiente del Tolima, Ericka Marcela Lozano, concuerda con Munevar: “lo que es preocupante es que no haya una articulación clara en medio de producción de leyes que va a afectar a los ciudadanos. No podemos seguir en islas separadas, y menos cuando la protección ambiental requiere de líneas claras para asegurar sus resultados”.

Frente a eso, el director de la UPRA aseguró a este diario que la entidad ha trabajado directamente con alcaldías y secretarías de planeación para definir el área protegida y ofrecer asistencia técnica. Y añadió que se adelanta un proceso participativo para acordar inversiones y acciones, y que, sostiene, ha sido un trabajo colaborativo y abierto al diálogo.

Lograr dar claridad en esos procesos de diálogo es un paso clave, cree Jaime Alberto Rendón, director del Centro de Estudios e Investigaciones Rurales de la Universidad de La Salle, pues el desconocimiento crea “temores infundados de expropiación de tierras”.

Para algunas voces existen, además, ciertas preocupaciones por las implicaciones ambientales de las APPA, en particular por las posibles incertidumbres jurídicas que abren estas declaratorias. “La propuesta del ministerio, aunque reconoce derechos, hace más borroso el límite de la protección ambiental y de las actividades agropecuarias. De hecho, da confianza y fomenta estas últimas en áreas por las que el país ha luchado por conservar”, afirma Gustavo Guerrero, miembro de la World Commission on Environmental Law (WCEL) de la IUCN y exprocurador delegado para Asuntos Ambientales.

Se refiere a que la producción de alimentos también puede tener un efecto negativo en la protección del ambiente. Guerrero apunta a que no es clara la extensión jurídica que tendrán estas medidas en relación con “planes de manejo ambiental, que, al momento de ser actualizados, podrían verse influenciados por este tipo de declaratorias”.

Frente a los límites entre la producción agropecuaria y la protección del ambiente, Sandoval, el director de la UPRA, defiende que las declaratorias de las APPA se hacen en zonas que están dentro de la frontera agrícola nacional y que se respetan las áreas protegidas y parques nacionales. Reconoce, sin embargo, que no hay medidas que eviten el impacto negativo que pueden tener estas actividades económicas en los ecosistemas, siempre que “cumplan los estándares establecidos por la legislación ambiental”.

Duarte, de la U. de los Andes, agrega que si se cumple la promesa del Ministerio de concertar con las comunidades, las APPA podrían ser un instrumento para que las comunidades tomen sus decisiones con el respaldo y conocimiento de la institucionalidad.

En ese sentido, uno de los compromisos de las declaratorias de las APPA es un acompañamiento técnico por parte de las entidades para asegurar un uso sostenible del suelo.

“La declaratoria de las APPA se basa en el desarrollo de modelos de agricultura campesina en el que se reconoce que los modos de producción de las comunidades campesinas y étnicas también protegen los ecosistemas, pues de su sostenibilidad depende que sea una actividad que se pueda desarrollar por un largo tiempo”, asegura Angie Durán, investigadora del programa de Gobernanza Territorial de la Asociación Ambiente y Sociedad. “El llamado a la discusión de producción de alimentos es relevante y debería haber una acción participativa para que no sean figuras destructivas, sino que aporten elementos virtuosos que nos lleven a la soberanía alimentaria”.

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