La sabana de Bogotá en disputa: entre la protección ambiental y el desarrollo

Una directriz del Ministerio de Ambiente reactiva el choque entre el Distrito y la nación. Se trata de la reciente consulta pública por un proyecto de resolución que cambiaría el ordenamiento territorial de los municipios de la sabana de Bogotá. En ella se delimitan cinco zonas (recarga de acuíferos, bosques naturales andinos, bosques secos subxerofíticos, humedales y áreas de amenazas naturales) y las declara áreas de especial importancia ambiental, cobijando con medidas de protección a casi 581.000 hectáreas (ha), lo que obligaría a acogerse a nuevas reglas ambientales a cualquier iniciativa urbanística, minera o agrícola.

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Aunque la consulta genera resistencia de las autoridades locales, no es algo nuevo: desde el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 10) se anunció la creación de las Zonas de Protección para la Producción Alimentaria (ZPPA), que blindarían áreas con potencial agrícola de usos diferentes a la producción de alimentos. En 2023, la ministra de Ambiente, Susana Muhamad, anunció la estructuración de la resolución (amparada en la Ley 99 de 1993, que declara la sabana como ecosistema de interés nacional), la cual estaría por encima de cualquier disposición incluida en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) de 39 municipios.

En su momento, el primero en reaccionar fue el gremio de la construcción, que dijo no solo que las ZPPA bloqueaban áreas ya destinadas al desarrollo urbano, sino que usurpaba la autonomía de los municipios. Es su momento, Muhamad insistió en la importancia agrícola y ecosistémica de la sabana, y ordenó continuar con las mesas de trabajo, técnicas y sociales. Hoy su plan parece ad portas de ser realidad, pese a no haberlo concertado con las autoridades locales, como resaltó el alcalde Carlos Fernando Galán, y como lo solicitó el gobernador de Cundinamarca, Jorge Rey, quien pidió que las discusiones sobre los lineamientos se hicieran en concertación con todos los actores.

Freno al crecimiento urbano

En este pleito hay una verdad irrefutable: el flujo migratorio desde la capital hacia los municipios vecinos generó una creciente demanda de vivienda, obras de urbanismo y zonas de producción, que vienen ejerciendo presión en los ecosistemas de una zona originalmente rural. Y esto se respalda en cifras: según Bogotá Cómo Vamos, entre 2005 y 2018 la población de estos municipios pasó del 47 % al 63 % y, según el DANE, la tasa de crecimiento poblacional aumentó 117 %.

En lo ambiental, cerca del 70 % de los humedales han sufrido alguna modificación por la expansión, y la conectividad hídrica se ha visto fragmentada un 85 %. Para completar, de 2000 a 2018 se perdieron 36.000 ha con potencial agrícola (casi el 10 % de la zona más fértil de la sabana) y el acceso al agua también se ha visto afectado: gran parte de los municipios reportan demandas muy altas, sobrepasando la oferta hídrica. De ahí, que nueve de las diez cuencas de la sabana se encuentren en riesgo.

Pero construir de manera desmedida en un territorio como la sabana, a través del relleno de humedales, también tiene sus consecuencias. 21.570 hectáreas están en zonas de alta amenaza por inundaciones y deslizamientos. De hecho, sucesos como el de hace unos años en Mosquera, en cercanías del humedal La Herrera, o las inundaciones en la autopista norte del año pasado, fungen como el ejemplo perfecto.

De igual forma, la huella de esta expansión se ha traducido en que municipios como Cota, Funza, Cajicá, Tocancipá, Cucunubá, Mosquera, Madrid, El Rosal y Chía sean los territorios con mayor vulnerabilidad al cambio climático. Este panorama ha llevado a que, según la CAR, no hayan aprobado modificaciones o formulaciones de nuevos POT o PBOT en la sabana, por falencias ambientales, según le confirmó el director de la Corporación a El Espectador. Hay 25 procesos frenados por esta situación. Dicho esto, la resolución parece responder a una visión que pretende resolver un problema innegable y que, incluso, ha sido admitido por actores contrarios a línea política del Gobierno.

Inclusive, contrario a la posición que adoptó el alcalde Galán, el gobernador Jorge Rey hizo un llamado a la concertación y pidió más tiempo para que las ambigüedades de la futura resolución puedan ser corregidas y retroalimentadas. “Nos identificamos con los lineamientos publicados en lo que respecta a la necesidad de preservar el ecosistema de la Sabana, proteger las zonas productoras de agua y definir espacios para el desarrollo de prácticas agrícolas que garanticen la seguridad alimentaria. Pero se debe resolver de manera paralela dónde se habilitaría suelo para garantizar el asentamiento de 2.300.000 habitantes más”, apostilló Rey.

Priorizar el ecosistema sabanero, una deuda histórica

Si bien los POT, PBOT y POMCA son instrumentos diseñados para ordenar el territorio y deben contar con el beneplácito de la autoridad ambiental para ser adoptados, lo cierto es que la huella urbanística en la sabana y sus consecuencias parecen demostrar lo contrario. Manuel Rodríguez Becerra, exministro de Ambiente, se muestra favorable a la resolución del Ministerio de Ambiente, por cuanto “los instrumentos disponibles han demostrado ser insuficientes”. De hecho, el 40 % de los casos de volteo de tierras en el país han tenido como epicentro a Cundinamarca. A la fecha, 58 concejales, nueve exfuncionarios de alcaldías, siete exalcaldes y tres funcionarios de la CAR han sido investigados por este delito. Por lo tanto, quienes defienden la medida, aseguran que priorizar el ecosistema sabanero, como bien de interés nacional, es una deuda histórica.

Los reparos

Desde que comenzó la discusión, en 2023, gremios como Camacol se han opuesto a que una directriz de orden nacional modifique las reglas territoriales, al infringir el marco legal de distribución de competencias y vulnerar la autonomía de las autoridades departamentales y municipales. Desconociendo, de paso, lo estipulado en las POMCA, que son los instrumentos jurídicos existentes para armonizar el uso del suelo con fines de explotación económica y la preservación del medio ambiente. La preocupación del gremio no es menor: al menos el 47 % de las zonas delimitadas afecta planes de vivienda ya formulados.

Usando la cartografía del proyecto se observa que con las nuevas áreas de humedales y bosques se afectaría la construcción de 360.000 viviendas nuevas (65 % de ellas de interés social), distribuidas en 60 planes parciales, en 2.983 hectáreas de suelo urbanizable en la región. El dato no es menor, si se tiene en cuenta que, según las cifras de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, en 2023 Bogotá reportaba un déficit habitacional 336.000 hogares y Cundinamarca de 220.000 hogares. La mayoría de municipios que jalonan este déficit están en la sabana.

Pese a lo anterior, defensores de la resolución aseguran que la resolución no modificaría ningún Plan de Ordenamiento Territorial, documento maestro desde el cual derivan los planes parciales adoptan las unidades territoriales. Lo que si ocurriría, es que para la formulación y la adopción de nuevos planes parciales, la resolución entraría como una determinante y les pondría más requerimientos ambientales a los desarrolladores urbanos.

Pero la nueva directriz no solo impactaría la construcción de vivienda, sino también otros proyectos como la vía Suba-Cota, el Regiotram del Norte, el cable de La Calera, además de un considerable número de licencias mineras vigentes para la explotación de recursos en la sabana. El alcalde Carlos Fenando Galán recalcó que, en caso de ser expedida la nueva resolución, otros proyectos estratégicos, estancados por licencias ambientales como la ampliación de la autopista Norte, la av. Boyacá, y la línea de transmisión Sogamoso norte también se verían comprometidos.

Si bien la resolución no derogaría los lineamientos de los POT y PBOT de la sabana, sí es cierto que haría los parámetros técnicos y ambientales más estrictos, complicando más el futuro de los proyectos estancados. Paralemente a este punto, Galán y el gobernador Rey cuestionaron la selección de hectáreas que se supeditarían a este nuevo mandato, por cuanto ya hay algunas construidas; otras en donde hay barrios informales a punto de ser legalizados y hasta el uso de embalses como los de Chingaza (que pasarían a recibir el tratamiento de humedales) entrarían en debates jurídicos.

Así lo explica Alejandro Cabrera, abogado especialista en derecho medioambiental: “Lo que se tiene por ahora es un ejercicio meramente cartográfico, pero que se hizo con un compilado de información cuya última actualización fue hace ocho años. Por lo tanto, hace falta un proceso de armonización técnica, porque algunas de estas zonas podrían no tener el mismo potencial agrícola que hace una década”. Y agrega que la concertación entre actores para elaborar un documento más claro es clave para que los lineamientos protejan las zonas, cuyos ecosistemas están realmente comprometidos, pero que no entorpezca el desarrollo donde no tendría sentido aplicar la resolución.

Por otro lado, el jurista señala que la mayoría de las ambiguedades de la futura resolución recaen en la cartografía. Si bien, las zonas en las que hay vivienda consolidada, y antes eran humedales, están catalogadas como “humedales tranformados”, lo cierto es que el cuerpo de la inciativa “no específica que tipo de preservación se haría, o qué tipo de impactos urbanísticos se mitigarían a futuro”.

Esto, por ejemplo, no daría cabida a que las viviendas sean demolidas, como se ha exagerado en algunos entornos. Sin embargo, cualquier tipo de iniciativa requerida en el futuro localizada en estas zonas, como la construcción de una vía, el traslado de redes, o la construcción un parque, se vería limitada.

Para el caso de los transportes por tren, no parece que la resolución abra nuevos interroantes. El futuro de los Regiotram estaría blindado, por cuenta de una resolución nacional que los eximió de trámites ambientales. No obstante, el conflicto entre la nueva resolución y leyes ya existentes podría ser otro núcleo de incertidumbre.

Por ejemplo, según el alcalde Galán y el equipo jurídico del Distrito, la resolución del Ministerio de Ambiente podría afectar las actuaciones judiciales en los casos del río Bogotá y los Cerros Orientales, porque obstaculizaría obras como la PTAR Canoas, que requiere procesos de remoción de lodos, para cuyo desarrollo se debería efectuar un trámite adicional. Por consiguiente, el Distrito volvió a coquetear con la idea de dirimir sus diferencias con el Gobierno nacional en los tribunales (como con las aplazadas transferencias para el metro), en caso de que la resolución salga a flote tras la etapa de consulta ciudadana. De momento, este pronunciamiento y los reproches de lado y lado sobre si se concertaron o no las implicaciones de la norma han sido el único “diálogo” posible.

La evidencia ambiental es clara sobre la destrucción de un ecosistema fundamental como el de la sabana de Bogotá, lo cual no se puede ignorar. La vasta urdimbre fértil de flores, humedales y neblina sabanera no soportará por mucho tiempo el hambre feroz del urbanismo desmedido. Sin embargo, cualquier medida, por buena que resulte, requiere concertación y diálogos conjuntos; de lo contrario, su efectividad puede verse comprometida por las rencillas políticas y caer por el peso que suelen tener las derivas impositivas.

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