Opinión: ¿Medidas frente al ordenamiento territorial son inconstitucionales?

Las fuertes lluvias en la capital, provocaron inundaciones y afectaciones en la entrada y salida de Bogotá y en municipios vecinos.

Foto: Mauricio Alvarado Lozada

El enorme debate que hay alrededor del proyecto de Resolución publicado en el último día de Susana Muhamad como Ministra de Ambiente, es uno de los varios eslabones que ha recorrido el Gobierno con el fin de delimitar el uso del suelo, no solo en Bogotá y la Región, sino en todo el país. Más allá de la discusión política de si lo pretendido en la Resolución resulta conveniente o no, lo cierto es que, sin duda, hay un debate constitucional sobre las competencias del Gobierno Nacional.

En contexto: Tribunal de Cundinamarca suspendió proyecto de resolución de Minambiente

Para entender lo que ha venido sucediendo es importante hacer un recuento básico de un marco constitucional y legal, así como de las figuras que ha venido creando el Gobierno para “delimitar” o “determinar” cuál debe ser, según su criterio, el ordenamiento territorial.

En primer término, es claro que una de las principales apuestas de la Constitución de 1991, fue la profundización de la descentralización en la que los departamentos, y particularmente, los municipios tienen mayores competencias con mayor nivel de autonomía. Esta ha sido una promesa relativamente incumplida y bajo ese argumento, este Gobierno -paradójicamente- modificó el Sistema General de Participaciones. Digo, paradójicamente, porque, por un lado, luce como defensor de la descentralización, pero por otro, toma decisiones meramente locales.

Es entonces en esta concepción del Estado en el que la Constitución de manera expresa le otorgó a los municipios la facultad de ordenar el desarrollo de su territorio. Le corresponde a los Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo. Esta competencia ha sido varias veces estudiada por la Corte Constitucional, la cual ha reiterado que se encuentra en cabeza de los concejos en tanto “representan de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su territorio”.

Por su parte, el Gobierno hábilmente durante el trámite del Plan Nacional de Desarrollo (PND) introdujo varias figuras de ordenamiento territorial e incluyó, además, nuevas determinantes -una especie de límites- para la expedición o modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial. Por ejemplo, se reglamentaron los “Territorios Campesinos Agroalimentarios”, un mecanismo bajo el cual se “constituye una forma de ordenamiento social y productivo de la propiedad rural”, donde se prioriza en el uso del suelo la “reforma agraria”, el “desarrollo rural” y la “distribución adecuada de la tierra”. También se crearon los denominados Distrito Mineros cuyo principal propósito es delimitar áreas donde no se permitan actividades mineras.

Resulta indispensable mencionar la creación de las “Áreas de protección para la Producción de Alimentos”, la cual también se encuentra en proceso de constitución por parte del Ministerio de Agricultura para municipios como Cajicá, Chía, Cota, entre otros. Las áreas que sean catalogadas como tal, tendrán que destinarse a la producción de alimentos. El Ministerio, creó una figura intermedia -por fuera de lo establecido en el propio PND- que denominó “zonas de protección para la producción de alimentos”. Éstas son una especie de etapa previa a la delimitación específica y puntual de las “áreas” de protección.

Lea además: Cundinamarca: abren convocatoria que entrega kits de recolección de agua lluvia

El Consejo de Estado ya realizó un primer estudio de esta figura y concluyó que -por ahora- no modificaba el uso del suelo, ya que consideró que estas eran simplemente un trámite para luego sí, declarar las “áreas”. Es decir, las “zonas de protección” no regulan el uso del suelo porque son una etapa previa, pero una vez se definan las “áreas de protección” puntuales, sí habrá una limitación de los usos permitidos en el suelo. Lo anterior, sin contar que las tierras incluidas en las “zonas de protección”, ya están siendo afectadas en su seguridad jurídica. Así se diga que aún no ha habido un cambio en el uso del suelo, lo cierto es que la incertidumbre o mejor, la certidumbre de que pronto se limitará su uso del suelo, está generando un enorme daño a cientos de propietarios de un sinnúmero de sectores económicos.

Al momento hay 6 demandas en la Corte Constitucional contra estas figuras. En todas ellas se plantea la violación del principio de descentralización al permitir que sea el Gobierno Nacional el que determine usos permitidos y prohibidos en determinadas zonas del país, sin consideración alguna de las competencias propias de los municipios.

El contraargumento se centra en que las competencias de los concejos se ejercen (i) concurrentemente con otras entidades y (ii) se limitan por la misma ley. Así entonces, se arguye que si éstos límites se encuentran en la ley del Plan de Desarrollo, por lo tanto, no hay ninguna inconstitucionalidad.

Considero equivocada esta visión, ya que se requiere estudiar el fondo de cada una de estas figuras y las implicaciones que en la práctica se crean. En la famosa resolución del Ministerio de Ambiente, no sólo se establecen unos determinantes generales, que podrían llegar a ser constitucionales. En ella de manera expresa, por ejemplo, se ordena a las entidades territoriales que no se puede desarrollar suelo de expansión, hasta tanto no se densifiquen las áreas urbanas. Esta es una medida que sobrepasa las competencias del Gobierno Nacional y que sin duda, usurpa la de los municipios que son quienes deben definir cómo quieren que se hagan el desarrollo en su territorio. En igual medida, las “áreas de protección para la producción de alimentos” determinan de manera puntual y específica que en determinado territorio sólo se puede desarrollar agroindustria. Ese también es un limitante que desconoce a las autoridades locales, que incluso, pueden tener mejor información de lo que requiere su propio municipio.

Una situación similar fue resuelta por la Corte Constitucional en el año 2017. En aquel entonces, se estudiaron las “zonas de interés de desarrollo rural”, en las que se concluyó que éstas tenían “gran impacto en el ordenamiento territorial de los municipios y afecta los usos del suelo”, por lo que eran “una imposición para las autoridades locales”, violando así el modelo de distribución de competencias de la descentralización.

En los casos someramente enunciados, la situación jurídica es idéntica. El Gobierno a través de diferentes figuras, unas disfrazadas de determinantes ambientales, impone a los municipios una visión de ordenamiento territorial, en el que se determina arbitrariamente cómo debe ser el desarrollo en, por ejemplo, zonas de expansión, o qué tipos de uso del suelo son permitidos en determinadas áreas. Todo esto implica una violación a la autonomía territorial.

El Gobierno ha querido establecer su visión del ordenamiento territorial en el país, sin contar con las autoridades locales. En el caso puntual de la capital, el Presidente Petro tiene una nostalgia obsesiva con la Bogotá Humana y, por lo tanto, ha querido hacer lo que no logró entre 2012 y 2016, aunque ponga en peligro límites constitucionales.

Lea además: Crimen de Emily Villalba en Chocontá: un vecino sería el principal sospechoso