Sustitución de coca: del rezago en Gobierno Duque a la baja ejecución con Petro

De los $768.900 millones asignados al PNIS, durante 2023, el gobierno de Gustavo Petro ejecutó el 5,8 %, cerca de $44.699 millones. / AP

Foto: AP - Fernando Vergara

Durante 2023, en medio de la mayor crisis que han sufrido en décadas las familias que cultivan coca, el gobierno de Gustavo Petro solo ejecutó el 5,8 % ($44.669 millones) de los $768.900 millones que le fueron asignados a la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), una estrategia diseñada en el Acuerdo de Paz con las extintas FARC para que los campesinos reemplacen las siembras de coca por productos legales.

Así lo denunció la semana pasada Óscar Campo, representante a la Cámara por el departamento de Cauca, durante el debate de control político a Felipe Tascón, jefe de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI), que tiene a cargo la puesta en marcha del PNIS.

Según conoció El Espectador, el llamado de atención del Congreso por cuenta de la baja ejecución del programa generó tensiones en la Presidencia, y llevaría a que Tascón saliera de su cargo.

El viernes, en entrevista con Colombia+20, el funcionario aseguró que hay una “mala interpretación” de la ejecución presupuestal de la entidad y explicó que las demoras en la implementación del programa son resultado de una reestructuración para garantizar “que los recursos dejen de quedarse en manos de los contratistas, como ocurrió en gobiernos pasados, y asegurar que les lleguen directamente a los campesinos”.

Sin embargo, en medio del rifirrafe al que se sumaron varios congresistas que criticaron las demoras del gobierno Petro en la implementación del PNIS, la duda de fondo no es solo si lograrán cumplirles a las familias cocaleras, sino cuál va a ser la solución de fondo para resolver el problema de las economías ilícitas que siguen imperando en estos territorios, pues evidentemente el PNIS no logró el objetivo que se propuso.

Una serie de incumplimientos

La iniciativa vinculó a casi 100.000 familias de 56 municipios distribuidos en 14 departamentos del país. Aunque debía completarse entre 2017 y 2020, para el final de ese lapso solo al 0,46 % de los beneficiarios les habían cumplido con las seis etapas del proceso de sustitución, que concluye con un proyecto productivo de largo plazo. Cuatro años después de la fecha límite sigue siendo irrisorio el porcentaje de cumplimiento, lo que obligó a cientos de familias a volver a cultivar coca.

Para 2017, cuando se estructuró el PNIS, los reportes de Naciones Unidas registraron 171.495 hectáreas sembradas con coca en Colombia. En 2022, año de la medición más reciente, el área cultivada llegó a 230.000 hectáreas (un aumento del 34 %).

De hecho, una reciente evaluación del Departamento Nacional de Planeación (DNP) -desarrollada por Ipsos y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed)-, plantea una serie de alarmas graves sobre la implementación del PNIS entre 2017 y 2022. Aunque el programa logró reducir los niveles de pobreza multidimensional en las familias beneficiarias, aumentaron los cultivos de coca y la deforestación en áreas vecinas a aquellas donde se arrancaron las matas.

La semana pasada, en el contexto del debate de control político, organizaciones sociales de varias regiones del país anunciaron un paro cocalero indefinido. “Nos queda claro que no conocen el desespero y la premura que tenemos por los casi siete años que llevamos esperando la implementación del PNIS y la situación de crisis económica y alimentaria que se vive a raíz de la crisis cocalera”, expresó en un comunicado la Asociación de Campesinos del Sur de Córdoba.

Ante ese ultimátum, el propio Tascón -que ha reconocido el fracaso del PNIS y ha señalado problemas estructurales desde su planeación en el gobierno Santos- se comprometió a desarrollar una reunión el próximo miércoles en Puerto Libertador, Córdoba, para refrendar el cronograma de ejecución del PNIS.

Del rezago con Duque a las demoras con Petro

Desde su llegada a la Presidencia, Gustavo Petro prometió saldar las deudas con los beneficiarios del programa de sustitución, como parte de su apuesta por cumplir el Acuerdo y darle un giro a la estrategia de lucha contra las drogas. Aunque el jefe de Estado casi triplicó el presupuesto para sacar adelante el PNIS (pasó de $205.000 a $768.000 millones), la bajísima ejecución de esos recursos profundizaron el rezago y la desconfianza de las comunidades en esta estrategia.

“El presidente Iván Duque, que fue el que realmente dejó este programa en coma y el que lo saboteó, con menos voluntad política y un tercio del presupuesto, dejó ejecutado el 75 % (de los recursos) en 2022. En 2023, la ejecución cayó al 5 %, eso es como si el PNIS hubiese desaparecido”, expresó tras el debate la congresista Catherine Juvinao, quien criticó que el Ejecutivo, en su esfuerzo por reestructurar el programa, haya entrado en un letargo que tiene a “decenas de miles de familias campesinas a la deriva”.

Desde la orilla del Gobierno, Tascón respondió que los señalamientos de Juvinao son “infundados” y que la mencionada cifra de ejecución en el gobierno Duque es “por lo menos engañosa”.

“Esa cifra no corresponde a recursos ejecutados, sino a recursos comprometidos, es decir, recursos asignados a los operadores que, en teoría, debían trasladar para cumplir con los compromisos firmados en 2017. Esos recursos nunca llegaron a manos de los beneficiarios del PNIS. El gobierno Duque firmó megacontratos con operadores que no tenían ni la capacidad ni el conocimiento para llevar a buen puerto la ejecución, lo que provocó que en algunos casos no iniciara su ejecución, en otros realizaran una serie de subcontratos que generaron sobrecostos, adquisición de bienes de mala calidad, le hicieran firmar a las familias sin entregar lo que prometían, cobros por visitas que no realizaban, etc.”, argumentó en un comunicado la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.

¿Qué responde Tascón sobre la ejecución del 5,8 %?

Según Tascón, la causa principal de las demoras es que las situaciones presentadas durante el gobierno de Iván Duque obligaron a una reestructuración del programa, cuya primera tarea fue la recuperación de la plata comprometida con los operadores (de acuerdo con el funcionario, en los 20 meses de la actual administración se habrían recuperado más de $200.000 millones). Además, dice el director de la DSCI, se están renegociando los compromisos con los beneficiarios para poder cumplirles.

“Calculamos que la plata que se debía para completar el PNIS era $1 billón, y nos pusimos en la tarea de conseguirla, pero nos llegó, en la práctica, en octubre de 2023, y en ese momento empezamos con la renegociación con cada uno de los campesinos, de los cuales ya han firmado 35.355 beneficiarios”, dijo Tascón.

Sobre los $44.000 millones que se presentaron en el debate de control político como únicos recursos comprometidos el año pasado, el funcionario dijo que corresponden “solo a lo que se logró ejecutar en Tumaco en diciembre, pero hay más ejecuciones, como la que se llevó a cabo en agosto por más de $140.000 millones con el programa “Hambre Cero”, para paliar la crisis cocalera”.

Tascón explicó, además, que en cualquier caso el dinero que no se ejecutó “no se pierde, porque no tiene anualidad”.

Los errores que no debe repetir una nueva estrategia

El PNIS logró que se sustituyeran alrededor de 46.000 hectáreas de coca en el país, y por varios años los monitoreos de Naciones Unidas felicitaron el bajo porcentaje de resiembra (entre el 0,4 y el 5,4 %). Sin embargo, los resultados de la evaluación del Departamento Nacional de Planeación (DNP) muestran que, en varios sentidos, este programa de sustitución no fue efectivo.

El hallazgo más novedoso fue que la entrega de algunos recursos del programa no se habría usado para reemplazar la coca por productos legales, sino para sembrarla en terrenos vecinos, e incluso habría incidido en el incremento de la deforestación.

“Se encontró que la entrega de proyectos productivos aumentó los cultivos de coca en las áreas vecinas en un 53 %”, explica Lucas Marín Llanes, investigador del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed) de la Universidad de los Andes, que junto a Ipsos realizó la evaluación del DNP.

Esos beneficios también habrían aumentado la deforestación, entre el 15,4 y 22,7 %, en parte porque, para no perder los beneficios del PNIS, los campesinos no sembraban en las áreas donde los funcionarios de Naciones Unidas realizaban los monitoreos, por lo cual debían ampliar la frontera agrícola para la nuevas siembras de coca. De otro lado, explica Marín, al recibir proyectos agropecuarios también se incentiva la deforestación.

A esto hay que sumarle un efecto que desde 2014 advirtieron diversas voces: los incentivos perversos generados por el anuncio de los beneficios para quienes tuvieran cultivos de coca y decidieran reemplazarlos voluntariamente. Algunos campesinos que no tenían estas siembras empezaron a plantarlas para poder inscribirse en el PNIS y recibir el paquete de sustitución, unos $36 millones en las seis etapas.

“El anuncio del PNIS aumenta cinco veces los cultivos de coca en los municipios priorizados”, explica el investigador del Cesed. Y agrega que, entre otros hallazgos, está “que no se tuvieron en cuenta la sustitución gradual de cultivos, no hubo articulación entre las entidades para avanzar ni con los gobiernos locales y tampoco un marco fiscal para garantizar el cumplimiento del programa”.

La evaluación del DNP cierra con una serie de recomendaciones para cumplir con lo acordado y cerrar el PNIS en el corto plazo, pero también para diseñar un nuevo programa de transformación territorial en zonas cocaleras.

Vale recordar que el gobierno Petro ha hablado de un Programa de Sustitución de Economías Ilegalizadas, que busca corregir los errores del PNIS y le apunta a transformaciones estructurales. No obstante, tras más de un año y medio de anuncios sobre iniciativa, aún no se empieza a ejecutar.

Entre las recomendaciones del documento aparece, en primer lugar, recuperar la confianza con los beneficiarios del PNIS, acelerar el cumplimiento de acuerdos en territorios étnicos, en zonas de Parques Nacionales Naturales y de Ley Segunda, y coordinar estrategias articuladas entre la erradicación forzada y la sustitución voluntaria.

Sobre los operadores, la mayor preocupación de Tascón, la evaluación propone que se prioricen aquellos “con experiencia territorial adecuada y capacidad operativa”.

Respecto de las sugerencias para diseñar nuevas estrategias, la principal es asegurar una focalización de zonas geográficas y beneficiarios que considere la capacidad institucional y las restricciones de recursos.

“Hay que definir el presupuesto, luego los municipios y después la focalización con base en la densidad de cultivos, la vulnerabilidad y el tema ambiental, y no repetir los errores en ambiciones de llegar a tantos lugares”, explica el investigador Lucas Marín. Según dice, con el PNIS quedó demostrado que el Estado no tuvo capacidad de asegurar el tránsito a la legalidad de 56 municipios, por eso preocupa que en la nueva propuesta del Gobierno se esté pensando en intervenir casi el triple (146 poblaciones).

Entre los temas por revisar están las características de los beneficios, el enfoque de género, las zonas donde no se pueden adelantar proyectos productivos, la gradualidad y duración de los programas, la participación de las comunidades y la definición de indicadores de seguimiento.

Los dos años que le restan al gobierno Petro serán determinantes para ponerle fin al ciclo de rezagos y cumplirles a las comunidades de los regiones dependientes de la economía de la coca, que siguen enfrentando graves condiciones de vulnerabilidad.