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El Gobierno nacional enfrenta en la actualidad una situación fiscal muy comprometida, que muy posiblemente empeorará en los años por venir si este no toma decisiones impopulares pero estrictamente necesarias.
Empecemos por el problema de corto plazo. El ministro de Hacienda anunció que el Comité de la Regla Fiscal recomendó una flexibilización temporal de dicha regla, que le permitirá al Gobierno hacer frente a las necesidades de gasto derivadas de la migración de venezolanos a Colombia.
La fórmula de la regla fiscal, que establece cómo se debe calcular el déficit máximo en que puede incurrir el Gobierno cada año, pondría un techo de 2,2% del PIB en 2019. El mencionado Comité ha recomendado al Gobierno aumentar ese techo hasta 2,7%. Así, pues, el Gobierno tendrá 0,5 puntos adicionales del PIB para atender la población migrante.
Sin embargo, el verdadero problema del Gobierno no es el déficit de 2019, como reconocidos analistas han explicado ya suficientemente, sino el faltante estructural de ingresos para cumplir la regla fiscal durante el período 2020-2022. Según Fedesarrollo, el déficit fiscal de 2019 sería de 3% del PIB (esto es, 0,3 puntos del PIB superior incluso al techo ampliado anunciado por el Gobierno la semana pasada). De ahí en adelante la brecha entre el déficit real y el establecido por la regla fiscal aumentaría sostenidamente, llegando a ser de 1,9% del PIB en 2022 (casi 20 billones de pesos).
(También puede leer: A romper la regla fiscal, por Salomón Kalmanovitz)
El problema de implicación nacional y que debe interesarnos a todos es que incumplimientos de la regla fiscal de esta magnitud afectarían gravemente la credibilidad financiera de la Nación ante los inversionistas, las calificadoras y la ciudadanía. El efecto práctico de esta pérdida de credibilidad sería muy seguramente un encarecimiento de la deuda pública y privada que solo dejaría perdedores y nos empobrecería a todos.
Todo lo anterior ocurre en un momento de la economía mundial en el que lo razonable sería estar haciendo todo lo contrario. Existe estabilidad incierta en los mercados internacionales de deuda, pues a pesar de que las cosas no están mal y existe liquidez, se vislumbran señales de que podría haber una desaceleración en el mediano (e incluso tal vez corto) plazo.
En estas circunstancias un país como Colombia, con un déficit en cuenta corriente mayor que el de todas las economías más importantes de América Latina y con un deterioro reciente de la calidad del financiamiento con que dicho déficit es financiado, debería estar idealmente en un proceso de ajuste fiscal completamente ceñido a las normas (la regla fiscal, en este caso), manteniendo así acceso a crédito barato y de buena calidad. Como cualquiera sabe, es mejor tener crédito que tener plata (especialmente en los tiempos difíciles).
¿Qué se debe hacer?
Siendo este un problema de interés público, surge la pregunta de qué deberían hacer el país político y las instituciones fiscales del Estado al respecto.La premisa para cualquier acción –o conjunto de acciones como el que propongo aquí– es que el propósito debe ser mantener la confianza de la ciudadanía, las calificadoras y los inversionistas en la estabilidad fiscal de la Nación.
Empecemos por lo excepcional y menos importante. El Comité de la regla fiscal ya cumplió correctamente su parte al aprobar una flexibilización que tiene sentido (pues es innegable que la migración venezolana ha excedido las capacidades financieras y logísticas del Estado), y lo hizo permitiendo una ampliación del déficit de un tamaño razonable (según Fedesarrollo, atender a los migrantes costará entre 0,2% y 0,4% del PIB). El Gobierno debe ahora cumplir su parte, demostrando que no usará el cupo fiscal adicional como un cheque al portador para aumentar su déficit total, sino como un cheque de destinación única y específica a nombre de los migrantes venezolanos.
Con este fin, el Gobierno debe contabilizar y publicar el valor de todas las adiciones y nuevos programas destinados a satisfacer las necesidades básicas de los migrantes. Si el valor total de estos es inferior a 0,5% del PIB, el Gobierno no deberá usar el cupo fiscal sobrante para ningún otro fin. En otras palabras, el Gobierno deberá demostrar que, una vez excluido el gasto extraordinario demostrado en la población venezolana, cumplió el déficit de 2,2% del PIB establecido por la regla fiscal.
Además, el Gobierno deberá actualizar el Conpes 3950 de 2018 (“Estrategia para la atención de la migración desde Venezuela”), teniendo en cuenta las líneas de acción sugeridas por Fedesarrollo (que son más concretas y comprensivas). Parte fundamental de esta actualización deberá ser la definición de unos pocos indicadores estratégicos de gestión y resultado con metas explícitas, que den información suficiente a cualquier ciudadano sobre el estado de avance de las acciones para atender a los migrantes.
Finalmente (y lo más importante), el Gobierno deberá explicar por qué las adiciones y programas aquí mencionados serán temporales y cuándo expirarán. Todo lo anterior bajo el entendido de que la atención de largo plazo de los migrantes es un reto regional, y de que el Gobierno deberá multiplicar sus esfuerzos para que los apoyos diplomáticos de otros países se materialicen en una corresponsabilidad presupuestal duradera.
(Una mirada más al tema aquí: De cobijas y derroches, por Marc Hofstetter)
Los espacios ideales para explicar todo lo anterior serán el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2019 y los informes de la regla fiscal al Congreso de la República de 2019 y 2020.
El Congreso, por su parte, deberá ejercer su función de representación de los intereses públicos, exigiendo la mayor calidad posible en todas las mediciones y explicaciones aquí mencionadas.
Un buen momento para empezar este ejercicio sería junio del presente año, cuando el Gobierno debe presentar un informe de cumplimiento de la regla en 2018 al Congreso. Este año las circunstancias obligan a que en dicho informe el Gobierno no se limite a demostrarle al Congreso que cumplió la regla en 2018 (como efectivamente ocurrió). El tema central de discusión deberá ser la excepción de 2019, que deberá implementarse con todo el rigor aquí sugerido.
Más allá de los migrantes
Pasemos ahora al verdadero problema, que es estructural y poco tiene qué ver con los migrantes venezolanos. Es posible que el déficit del Gobierno en 2019 sobrepase el nuevo techo de 2,7% del PIB, y es casi seguro que con el sistema tributario actual y los gastos proyectados el Gobierno incurrirá sistemáticamente en déficits superiores a los establecidos por la regla entre 2020 y 2022.El Gobierno debe anunciar pronto medidas factibles y suficientes para cumplir la regla fiscal en los próximos años. Hasta ahora el ministro Carrasquilla ha dicho que el Gobierno insistirá en una combinación de austeridad y fortalecimiento de la DIAN. Aunque estas medidas son necesarias y relevantes con o sin incumplimiento de la regla fiscal, la historia nos muestra que todos los gobiernos hicieron anuncios similares pero el efecto real de dichas medidas siempre fue limitado y estuvo muy lejos de los casi 2 puntos del PIB que necesitamos. Esto lo saben los inversionistas, las calificadoras y muchos ciudadanos informados, y en esa medida insistir en esta solución como única salida reduce nuestra credibilidad.
Otra solución que podría estar contemplando el Gobierno es vender alguno de los activos de la Nación. Esta alternativa tiene un problema de fondo, y es que la regla fiscal solo le permite al Gobierno gastar un poco más que sus ingresos estructurales. Dado que es imposible considerar estructural un ingreso proveniente de una venta que solo ocurre una vez, vender las acciones dejaría intacta la brecha entre el déficit real y el establecido por la regla.
(Esta fue la posición editorial de El Espectador: La regla flexible)
En caso de que esta opción sea puesta sobre la mesa por el Gobierno, le corresponderá al Comité conceptuar en defensa de la naturaleza estructural de la regla fiscal. Aunque el Gobierno podría usar los recursos provenientes de la venta para pagar deuda o reducir sus necesidades de endeudamiento (disminuyendo así temporal y marginalmente las tasas a las que se endeuda), el incumplimiento de la regla se mantendría intacto.
Una propuesta
En vista de lo anterior, una nueva reforma tributaria resulta inevitable y necesaria. Dicha reforma deberá, entre varias cosas más, gravar con IVA a la canasta básica a los colombianos con mayor poder adquisitivo (la propuesta de una sobretasa de IVA para los más pudientes es conveniente desde todo punto de vista; es una lástima que haya aparecido en la discusión de la última reforma solo al final, cuando el gobierno no tenía oxígeno político), disminuir el valor a partir del cual se debe pagar el impuesto al patrimonio y hacer permanente este último.Aunque los cambios en el impuesto al patrimonio no aumentarían el recaudo significativamente en 2020 y 2021, sí lo harían a partir de 2022. Además de lo anterior, el Gobierno podría crear diversos impuestos verdes (sobre botellas y gases contaminantes distintos del carbono, por ejemplo) y saludables (sobre bebidas azucaradas, que siguen sin tener un impuesto adicional). Se ha estimado que los países de la OECD recaudan por estos conceptos cerca de 2,2% del PIB, mientras Colombia recauda apenas 0,4% del PIB.
El Fondo Monetario Internacional le ha recomendado al Gobierno eliminar regímenes tributarios especiales para empresas, que distorsionan la economía y reducen el recaudo. Desafortunadamente la última reforma tributaria introdujo exenciones y regímenes especiales para megainversiones, grandes empresas agroindustriales y empresas naranjas sin justificación económica, sin un arreglo institucional sólido de elección y seguimiento y con poquísimos requisitos a cambio.
(Puede complementar con: Déficit fiscal y gobernabilidad, por Armando Montenegro)
La reforma que aquí se propone sería una muy buena oportunidad para eliminar estos beneficios (manteniéndolos, por supuesto, para quienes ya sean beneficiarios), cuyo valor total ha sido estimado en 9 billones de pesos. El país no está en condiciones fiscales de repetir la historia de los contratos de estabilidad jurídica, que aún el año pasado nos costaban más de 2 billones anuales (esto es, más de la mitad de la brecha que podría haber este año entre el déficit observado y el establecido por la regla), nunca fueron evaluados rigurosamente y cuya eliminación fue recomendada en un estudio contratado por Planeación Nacional en 2012.
Las modificaciones anteriores no cubrirían por sí solas un faltante de 19 billones, pero sí contribuirían a hacerlo. Además, aumentarían el bienestar de la población y son progresivas. El Gobierno deberá sumar a ellas otros tributos con esas virtudes, y el Congreso deberá apoyar masivamente y sin miramientos una reforma de este tipo. Esta será una oportunidad única para que los partidos demuestren que son capaces de alinearse sin miramientos para defender nuestra estabilidad fiscal.
*Exdirector de desarrollo empresarial del Departamento Nacional de Planeación. Candidato a Ph.D. en economía del University College London.