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En 2011 el Gobierno se impuso el compromiso de controlar que si los gastos del Estado iban a superar sus ingresos lo hicieran por muy poco y cada vez en menor proporción, una idea tomada de Chile, como muchas otras en nuestro país. El porcentaje de diferencia permitida entre ambos valores (déficit) se conoce como regla fiscal, un concepto que apareció en la década de los 90 y en su momento significó toda una revolución en pro de la estabilidad macroeconómica, por tratarse de un mecanismo que pone límites al uso y la asignación del presupuesto de una nación con el objetivo de que se utilice de la mejor manera posible.
Aunque a Colombia esta decisión le significó recuperar su grado de inversión, con el tiempo se ha convertido en un arma de doble filo que permite cuestionar la credibilidad de los compromisos que el Gobierno se impone y que pone en evidencia la falta de sostenibilidad en las cuentas fiscales y la dificultad de converger hacia un déficit del 1 % Producto Interno Bruto (PIB), algo que inicialmente se esperaba sucediera en 2022.
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En 2016, el déficit fiscal en Colombia llegó a ser de 4 % del PIB, pero en 2014 bajó a 2,4 %, a pesar de que la caída en los precios del petróleo le había pasado cuenta de cobro a los ingresos del Estado. El año pasado el Gobierno logró dejar el déficit en la meta propuesta (3,1 %), cerrando en se ubicó en $30,3 billones, y este año la cifra debería llegar a 2,4 %. El objetivo para 2019 era originalmente que la pérdida fuera del 2,2 %, pero se modificó en 2018 y hasta se discutió repetir un ajuste a principios de 2019. Aun así, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el acumulado de enero a octubre es de 1,8 % ($18, 4 billones). Los analistas prevén que hacia adelante haya más cambios en esas proyecciones, pues creen que será muy difícil cumplir con los balances de los próximos años (-2,3 para 2020 y -1,8 para 2021) ahora que cursa en el Congreso de la República una propuesta marcada por nuevas exenciones.
Se trata de la Ley de Crecimiento Económico, una iniciativa que promete traer desarrollo e inversión al país sin imposiciones a las clases media y baja, pero que podría disminuir los ingresos del Estado a tal punto que dificultaría la inversión pública y el cumplimiento mismo de la regla fiscal, de acuerdo con varios expertos consultados, pues la mayor fuente de ingresos del país son los impuestos, con una participación que supera el 50 %.
De acuerdo con el balance de la DIAN, entre enero y noviembre de 2019 el recaudo de impuestos sumó $147,98 billones, un 11,6 % más que en el mismo periodo el año anterior. De hecho, en todo 2018 se recogieron $144,4 billones (6 % más que en 2017). La entidad aseguró que el incremento de este año se explica por la mejora en el pago de retención en la fuente para el impuesto de renta (tributo que se aplica al ingreso), que alcanzó $48,06 billones en once meses (12,1 % más que en 2018). También es importante el aporte del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que en 2018 significó un ingreso de $34,5 billones y en lo corrido de 2019 (con corte al 16 de diciembre de 2019) de $36,8 billones.
Camilo Díaz, profesor de la Universidad Nacional y analista económico, señaló que el proyecto de ley que discuten los legisladores es más un paquete nuevo de exenciones que tiene efecto en el gasto y que va a provocar presiones fiscales muy fuertes. “Solo la devolución del imporrenta vale $15 billones y lo que se plantea la aumentaría en $21 billones”, dijo. También detalló que solo el descuento del 100 % del IVA en bienes de capital del impuesto a la renta vale $6 billones. “La reforma pretender recoger $7,2 billones; es decir que $8 de cada $10 que se recojan se van en la exención”. Según el experto, por cuenta de estas ayudas el recaudo neto de impuestos en relación al PIB es del 14 % y podría llegar al 13 %, cuando en otros países similares la cifra promedio es del 17 %. Incluso, considera que esto derivará en una nueva reforma tributaria en 2021 para desmontar la de este año.
Un documento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que estudia la evolución de la regla fiscal en América Latina muestra que ninguno de los ajustes tributarios hechos entre 2011 y 2016 en Colombia tuvo impacto en los ingresos, que permanecieron alrededor del 15 % del PIB, pues mientras se imponían unos impuestos se recortaban otros; al mismo tiempo, crecían el gasto (subió 1,3 %) y la deuda (llegó a ser del 43 % del PIB), pero no aumentaba la inversión (se contrajo del 6,2 % al 3,3 %). En su defensa, este Gobierno mostró que a septiembre el funcionamiento del Estado pasó de costar 10,5 % del PIB en 2018 a 10,2 % en 2019 y que la inversión, que había sido del 1 % el año pasado, ya iba en 1,3 %; pero, al mismo tiempo, la deuda superó el 46 % del PIB.
Para Díaz, la gran pregunta es cómo reemplazar esos ingresos. “Definitivamente, hay que dejar de tratar de solucionar las coyunturas económicas con reducción de tributos, porque no necesariamente es cierto que eso trae más crecimiento económico y empleo”, advirtió. En ello coincidió Marc Hofstetter, economista y profesor de la Universidad de los Andes, quien considera que el desfinanciamiento de la ley de financiamiento no ocurrirá del todo en 2020, sino que progresivamente se verá el efecto de reducir el tamaño del recaudo. “Eso, a la luz de una serie de exigencias sociales, crea una tensión que va a ser difícil de solucionar. Ahí realmente veo un problema de fondo: tener menos Estado para un país que pide más Estado”, resaltó.
La fórmula con más votos a favor sugiere reducir los regímenes especiales, refocalizar los subsidios y atacar la evasión y elusión fiscal, lo que solo sería posible a través de una verdadera reforma tributaria de largo plazo; el problema es el alto costo político de estas decisiones. Otra de las posibilidades es reducir el gasto, pero la dificultad está en que, según Díaz, el 85 % del presupuesto es inflexible, “así que solo puede haber ajustes por el lado de la inversión y eso le pega muy duro al crecimiento económico”.
Además, la reducción de gastos no parece viable en el corto plazo. El Ministerio de Hacienda divulgó, a mediados de este año, una tabla donde refería que para 2019 los gastos inflexibles se acercarían a los $143 billones y para 2020 superarían los $157 millones. De esta lista hacen parte, por orden de prioridad: los pagos a pensiones (Colpensiones, militares y otros), el Sistema General de Participaciones (recursos del Gobierno central a los entes territoriales), los intereses de la deuda, el aseguramiento en salud (costo del régimen subsidiado) y otras transferencias. También incluyó como “gastos semiflexibles” la amortización de la deuda y los gastos de personal. En suma, esto significa que este año $196,7 billones del presupuesto quedaron amarrados y para el próximo año la cifra será de $218,8 billones.
Según el Ministerio de Hacienda, a estos gastos inflexibles se suman las vigencias futuras, que corresponden a todas aquellas autorizaciones para asumir compromisos que afectarán el presupuesto en años posteriores. Para 2018, estos gastos correspondían a $92,4 billones (9,3 % del PIB), comprometiendo los presupuestos entre 2019 y 2048.
Otra forma de ver la cuenta anterior es desde el gasto social, que se compone por seis grupos (trabajo y seguridad social, educación, salud, agua potable y saneamiento ambiental, vivienda social y cultura, deporte y recreación). Para 2018 este rubro ascendió a $127,8 billones (13 % del PIB), en donde el 40 % corresponde al grupo de trabajo y seguridad social, principalmente por el gasto en pensiones, mientras que educación y salud representaron conjuntamente el 46 %.
Camilo Alejandro Espitia, economista y profesor de la Universidad Javeriana, recordó que sobre este tema se ha pronunciado la Corte Constitucional: “Si bien no son completamente inflexibles, el Gobierno tiene la obligación de sustentar cualquier reducción que en términos porcentuales se dé sobre los mismos, porque están destinados a cubrir las necesidades básicas insatisfechas de la población”. Un documento del Ministerio de Hacienda de septiembre de este año detalla que estas políticas costarán $148 billones en 2020 y que la mayoría de ellas se destinarán a protección y seguridad social (45 %) y salud (25,6 %).
Según Espitia, otros gastos inflexibles son los destinados a garantizar las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado. La cartera de Hacienda presentó hace tres meses un plan para invertir $15,3 billones en este frente, la mayor parte (72 %) para asistencia (identificación, salud, educación y judicial). Desde la Ley de Víctimas cada año se ha destinado del 1 % al 1,5 % del PIB en estas personas, refirió Minhacienda.
Pero la fórmula del Gobierno es otra: compensar vía crecimiento económico. Su proyección es que mejorar las condiciones de vida de las familias en condición vulnerable impulse el gasto y que al favorecer a las empresas aumente el empleo. Este impulso llegaría también a la inversión extranjera y a otros indicadores.
De esta forma el Ministerio de Hacienda lograría ubicar la inversión pública en 1,8 % del PIB, según los objetivos planteados, la cual es 0,2 puntos porcentuales mayor que la estimada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (1,6%) y 0,4 puntos porcentuales superior a la inversión registrada en 2018 (1,4 %). “En línea con esta estimación, en el periodo enero-octubre de 2019 la inversión pública alcanzó el 1,4 % del PIB, un crecimiento de 0,3 puntos porcentuales frente al mismo periodo de 2018”, refirió la cartera.
Si bien en los últimos años la economía se recuperó, ningún instituto o analista respalda al Gobierno en que la cifra llegue al 3,6 % este año como lo proyectó el Ejecutivo, pues eso significaría que solo en el cuarto trimestre (octubre a diciembre) la variación fuera del 4 %, cuando en los periodos anteriores no se ha acercado a esa cifra (2,8 %, 3,0 % y 3,3 %, respectivamente) de acuerdo con el DANE. Otra razón por la que resulta improbable cumplir la meta tiene que ver con el efecto que tendrían las jornadas de marchas entre noviembre y diciembre y el paro nacional sobre el agregado de la producción nacional de bienes y servicios.
Hofstetter aseguró que, sumado a esto, es difícil saber cómo están las cuentas de la regla fiscal, pues los últimos gobiernos han hecho una serie de modificaciones a los parámetros y metodologías de cálculo del déficit que no son claras respecto a cómo influyen en la regla fiscal, algo que genera dudas y desconfianza respecto a su cumplimiento. “Hay una creatividad contable para que las cifras se vean mejor, el déficit luzca más chiquito desde el punto de vista contable y sea más fácil cumplir”, dijo el economista, al tiempo que cuestionó que la deuda siga creciendo a pesar de que los demás indicadores “se ven muy bonitos”.
Además contó que gastos que antes inflaban el déficit e ingresos que no lograban reducirlo ya no aparecen en la fórmula. Tal es el caso de la emisión de títulos de deuda pública (TES), las utilidades del Banco de la República y las enajenaciones de activos del Estado. “La regla no se mete tan al detalle de cómo contabilizar las cosas, pero lo obvio era no jugar con eso para que la credibilidad estuviera cimentada en una metodología y la regla cumpliera con su objetivo; si se hace tiene un costo reputacional, porque si el mercado percibe que el déficit no significa mayor cosa y que hay un margen muy amplio por parte del Gobierno sobre cómo reportarlo, la regla pierde su razón de ser”, dice Hofstetter.
La evidencia ha llevado a los académicos a cuestionar la existencia de la regla fiscal e incluso sugerir su eliminación. El análisis del BID, antes citado, advierte que en Colombia “el desempeño fiscal empeoró a partir de la introducción de la regla fiscal”, aunque reconoce que el resultado también obedece a la caída en el precio del petróleo entre 2014 y 2016 y su impacto en las finanzas públicas. También concluye que aun cuando la regla en el país es flexible y no muy específica, “es compleja y difícil de aplicar”, lo que compromete su credibilidad.
Los expertos consultados concluyen que el país debe avanzar hacia una regla fiscal ajustada a la realidad, que permita ahorrar y no solamente limitar el gasto del ingreso; es decir, que mire más allá del punto de equilibrio (llevar el déficit a 0) y se ponga como objetivo lograr un superávit, pues esto le daría al país más flexibilidad ante crisis o coyunturas como la que estamos viviendo.
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