Corte Constitucional tumbó la Ley de Financiamiento

Tras estudiar tres de las 24 demandas que cursaban en contra de la norma, el alto tribunal encontró que hubo errores de procedimiento en el trámite de la iniciativa del gobierno en el Congreso, así que la derogó por completo. Sin embargo, la norma perderá vigencia desde el 1 de enero de 2020.

Con seis votos contra tres se impuso la ponencia del magistrado Alejandro Linares. Mauricio Alvarado - El Espectador

La Sala Plena de la Corte Constitucional tumbó la Ley de Financiamiento del gobierno del presidente Iván Duque. Entre las ponencias de los magistrados Carlos Bernal Pulido, que pedía dejar la norma tal cual estaba, y Alejandro Linares, que proponía sacar de funcionamiento toda la ley; el pulso lo ganó el último. Con seis de los nueve votos posibles, se impuso la postura de Linares de que la norma era abiertamente inconstitucional pues en su trámite en el Congreso se violó el principio de publicidad.

La Corte decidió, según explicó la presidenta de la corporación, magistrada Gloria Ortiz, "declarar inexequibles los artículos de la Ley 1943 de 2018 (...), por vicios de procedimiento en su formación". Toda la norma  tuvo que ser derogada, pues según dijo Ortiz, "la Corte concluyó que el vicio evidenciado es insubsanable, porque no se llevó a cabo una de las etapas estructurales del proceso legislativo, como es el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes". 

La decisión de la Corte Constitucional entrará a regir desde el 1 de enero de 2020, es decir, la norma estará vigente hasta esa fecha, "a fin de que el Congres expida el régimen que ratifique, derogue, modifique o subrogue los contenidos de la Ley 1943 de 2018". En ese sentido, explicó Ortíz, si para el 31 de diciembre de este año el Congreso no ha tramitado una nueva ley de financiamiento, se revivirán todas las disposiciones o tributos que esta ley había derogado.

Además, Ortiz aclaró que el fallo solo tiene efectos hacia el futuro, con lo que "en ningún caso afectarán las situaciones jurídicas consolidadas". Es decir, la salida de funcionamiento de la norma no tiene efecto alguno sobre los impuestos que ya fueron recaudados. 

En la otra orilla estaba el magistrado Bernal, quien dejó constancia en su salvamento de voto que, desde su óptica, en ningún momento se violaron los principio de publicidad, consecutividad y deliberación, como alegaban las demandas. "Estas exigencias (la de publicar el texto discutido en la Gaceta del Congreso y que todos los representantes lo leyeran) son manifiestamente irrazonables, pues implican valorar la publicidad a partir de un criterio meramente formalista y deja de considerar lo relevante, esto es, si los representantes tenían a su disposición la información necesaria y suficiente, para valorar la adecuada formación de su voluntad democrática derivada del conocimiento previo del contenido del proyecto de ley", aseguró Bernal.

¿Qué es la Ley de Financiamiento?

Es la iniciativa presentada por el Gobierno para cubrir el llamado hueco fiscal. En otras palabras, una reforma tributaria de gran calado para intentar, una vez más, sanear las finanzas del Estado. Para finales del año pasado, se calculaba que el monto necesario para equilibrar el presupuesto de la Nación era de $14 billones. La ley, que fue aprobada en diciembre de 2018 luego de un tortuoso paso por el Congreso, pretende aportar recursos por la mitad de esta cantidad, unos $7,13 billones.

¿Cuál era el lío con esta ley?

Que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 18 de diciembre de 2018 se aprobó el texto que el día anterior había votado el Senado, sin que se hubiera hecho público el texto definitivo y, por tanto, no se conociera por parte de los representantes su contenido ni cambios de última hora. Esto se llama el principio de publicidad y es el argumento principal de tres de la 24 demandas que llegaron a la Corte Constitucional que piden tumbar la ley.

Esta discusión puso en orillas opuestas del debate a los magistrados Alejandro Linares Cantillo y Carlos Bernal Pulido. Por un lado, dos de los expedientes llegaron al despacho del magistrado Linares. Aunque inicialmente el togado propuso sacar de funcionamiento únicamente los artículos que se cambiaron a pupitrazo en el Congreso, finalmente se fue por argumentar que el Congreso violó la publicidad y, así, el texto era abiertamente inconsticional. Sin más. 

Según explicó la magistrada Ortiz este miércoles, "el hecho de que la Cámara de Representantes se haya remitido a lo decidido por el Senado sin conocer previamente lo aprobado por este, constituyó una elusión del debate, así como del mecanismo de conciliación, que afectó el principio de consecutividad, puesto que condujo a que no se produjera el último debate requerido para la aprobación de este tipo de leyes". Es decir, los demandantes tenían razón. 

Esta vulneración del principio de publicidad lo evidenció la Corte, incluso, en los mecanismos alternativos para dar a conocer las modificaciones: "(i) el texto aprobado por el Senado fue publicado en una Gaceta del Congreso con posterioridad a su aprobación en la Cámara de Representantes7; (ii) no hay constancia de que se hubiera distribuido una copia impresa del texto; (iii) la explicación oral ofrecida por un senador de la República no fue específica, precisa, ni suficiente, bajo los parámetros jurisprudenciales establecidos para admitir este tipo de publicidad; y, (iv) no se anunció que la información estaba publicada en la página web del Senado".

El otro expediente estaba en el despacho del magistrado Carlos Bernal. Las demandas que llegaron allí las presentaron (por separado, pero se acumularon en un solo expediente) el exvicepresidente Germán Vargas Lleras y senadores del Polo Democrático en cabeza de Jorge Robledo. Bernal se inclinaba, muy contrario a Linares, a que la ley se debía salvar porque no hubo falencias en la publicidad del articulado ya que los congresistas tuvieron otras formas de enterarse de los cambios que se dieron en el Senado. 

¿Qué proponía la ley?

La ley incluyó varias movidas en creación y modificación de tributos. Estos son algunos de los puntos que más han llamado la atención de gremios, analistas y académicos.

En el cuerpo de la ley quedaron impuestos para patrimonios de más de $5.000 millones (una medida temporal que busca unos $800.000 millones en recursos) o un nuevo 2 % al consumo para la venta de inmuebles que estén por encima de $918 millones.

También se incluyó el llamado IVA plurifásico para las gaseosas y las cervezas. Lo de plurifásico significa que es un impuesto que se va liquidando en varias fases hasta llegar al consumidor final: anteriormente, estos productos pagaban tributo sólo al salir de fábrica, pero con la ley lo harán en varias etapas, o fases, de la cadena de producción hasta llegar al usuario. Esta medida busca cerca de $1 billón en recursos.

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Se creó la sobretasa de renta a las actividades financieras, que recaudaría unos $480.000 millones, según cálculos del propio Gobierno.

También ofrece medidas que aplican a las empresas y que, en el discurso del Gobierno, buscan estimular la productividad y la creación de empleo, como la posibilidad de descontar de renta el 50% del Impuesto de Industria y Comercio a partir del año gravable 2019 y en su totalidad en 2022. También se incluyó la deducción del 50% del gravamen a los movimientos financieros.

La Ley de Financiamiento también dio beneficios para sectores específicos, como el de economía naranja, con cero impuestos de renta por siete años. Así mismo, hubo reducciones en renta para las inversiones de agroindustria por un periodo de 10 años.

Uno de los puntos más relevantes es la creación del Sistema de Tributación Simple. Como su nombre lo indica, esta iniciativa busca, entre otras cosas, simplificar la interacción fiscal entre el Estado y las personas naturales o jurídicas con ingresos brutos anuales inferiores a $2.750 millones. Esta simplificación se materializaría a través de un único formulario para gestionar los impuestos de renta e ICA.

¿Quiénes están a favor, quiénes en contra?

Prácticamente todos los gremios económicos están a favor de la ley y, casi unánimemente, le han pedido a la Corte que no la tumbe, pues esto afectaría el crecimiento de la economía colombiana (3,2 % para 2019, en proyecciones del Banco de la República). El otro argumento que suele esgrimir el empresariado es el de la seguridad jurídica y las afectaciones en la confianza inversionista.

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En este sentido se pronunció la Andi, en cabeza de Bruce Mac Master: “Una eventual caída de la Ley de Financiamiento sería extremadamente grave para la economía. Además de ser un importante golpe a la Certidumbre Jurídica con que deben contar los agentes de los mercados, pondría en graves apuros el financiamiento del Estado”.

En la opinión de este gremio, la Ley de Financiamiento “significó un importante avance al bajar la presión tributaria de las empresas, contribuye a la competitividad que tanto se había reclamado desde el sector privado y en general fortalece el sector empresarial en Colombia, el cual ya ha realizado una serie de importantes inversiones a la luz del marco normativo que empezó a regir en 2019”.

Desde el Consejo Gremial Nacional (cuya presidencia está ahora en cabeza de la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC) también se envió un mensaje a la Corte para que declare exequible la ley. Jorge Bedoya, director de la SAC, dijo recientemente que “hacemos un llamado a la Corte Constitucional para que realmente evalúe el impacto de lo que significaría para las finanzas públicas y también para el estímulo de la economía que la Ley de Financiamiento se declarará inexequible”.

La opinión de Fenalco se suma a los llamados a no tumbar la ley. Jaime Alberto Cabal, presidente del gremio de los comerciantes, dijo hace poco menos de un mes que “hago un llamado a las altas cortes porque en la Ley de Financiamiento está sustentada la esperanza del crecimiento del país, con estímulos tributarios para que los sectores tengan mejor funcionamiento y formalización”.

Además de los gremios, el gran defensor de la ley es, claro, el Gobierno. Más allá de la enorme cantidad de detalles, el argumento de fondo de la administración Duque es que la ley es esencial para financiar los gastos e inversiones públicas. Si estos recursos no están asegurados, Colombia podría no cumplir las metas trazadas en la regla fiscal y de ahí para adelante el panorama no se ve tan agradable: esto llevaría, muy probablemente, a un examen negativo por parte de las calificadoras de riesgo, lo que a su vez impactaría asuntos como la inversión extranjera, por ejemplo.

Como bien se sabe, la ley no dejó contento a todo el mundo. Con más de 20 demandas, la iniciativa es impopular entre varios sectores, por decirlo de alguna forma.

Para Mario Valencia, director de Cedetrabajo, la Ley de Financiamiento quedó mal diseñada desde el principio y su principal peligro es que recaudaría menos dinero con cada año de puesta en marcha. “En el primer año recauda $7 billones adicionales, pero en el segundo le entrega en exenciones tributarias a las empresas $9,5 billones”.

Las otras críticas a la ley están anudadas al desempeño de indicadores como el desempleo, que en la más reciente medición del DANE llegó a 10,8 %, la depreciación del peso y la baja en exportaciones, que bajaron 5 % anual para el trimestre finalizado en julio (a pesar de que el dólar llegó a superar la barrera de los $3.500).

En una columna reciente para este diario, Eduardo Sarmiento afirmó que “la Ley de Financiamiento fue justificada por el Gobierno como una forma de llenar o subsanar el hueco fiscal causado por gastos indispensables. Se decía que la ley reduciría el déficit fiscal y reactivaría la economía. Las cosas evolucionaron en forma distinta”.

Lo que dijo la Corte

Lea aquí el comunicado de la Corte Constitucional en el que explica por qué decidió tumbar la norma: 

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Redacción Economía y Judicial

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Corte Constitucional tumbó la Ley de Financiamiento

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