Jairo Orlando Villabona dejó su cargo de director de la DIAN este viernes. En dos años y medio de Gobierno, él ha sido el segundo líder de la entidad, que se puede considerar la protagonista del agujero negro que devoró las finanzas públicas del año pasado.
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La metáfora del agujero negro puede servir para ilustrar algunos aspectos de por qué venimos hablando de recortes presupuestales desde 2024 y lo seguiremos haciendo en 2025.
Afuera del agujero se perciben sus efectos, pero en el interior hay confusión. En el centro se encuentra la raíz, la singularidad, como lo llaman en el campo de la ciencia: por lo general se trata de una estrella colapsada, pero en nuestro escenario fiscal la cosa es bastante más humana.
“Todo es humano, demasiado humano”, dice una frase famosa que puede servir para entender por qué las proyecciones de recaudo de la DIAN en 2024 estuvieron muy lejos de la realidad. De fondo, toda administración tiene el fin (cuando no el mandato) de ejecutar una serie de políticas y materializar una agenda. Pero en esta ha habido presiones extra para mostrar resultados, para ejecutar contra viento y marea. Esto, según funcionarios y exfuncionarios consultados por este diario (que pidieron no ser citados), es una pieza fundamental para tratar de entender el agujero.
Las cuentas fiscales no cuadraron
La salida de Villabona fue motivada por desencuentros con el presidente, pero también es una especie de reconocimiento público de que en este Gobierno la suma de 1 + 1 lleva un tiempo sin dar 2: hay un abismo entre las proyecciones de recaudo tributario y lo que al final entra a las arcas del Estado; un fenómeno que viene desde hace un rato, además.
Inicialmente, en el Presupuesto General de la Nación 2024, publicado en octubre de 2023, se estimó que los ingresos tributarios de la DIAN serían de $314,9 billones. En febrero de 2024, en el Plan Financiero, el Gobierno bajó su apuesta en $25,7 billones, por un fallo de la Corte Constitucional y un proyecto de ley que nunca llegó al Congreso, dos temas que retomaremos más adelante. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ya en junio de 2024 y tras un baño de realidad, la meta fue reducida en más de $31 billones, quedando en $257,6 billones. Al cierre de diciembre, según Villabona, el recaudo neto sumó $243,6 billones (el recaudo bruto fue de $267,2), muy por debajo de la meta original y del resultado de 2023.
La caída del recaudo explica en parte por qué se necesitó un recorte presupuestal de $28,4 billones el año pasado. En este punto de la historia, el término “déficit fiscal” pasó de ser algo que se discute principalmente en clases de macroeconomía a llevarse titulares a dos manos.
Para entender cómo llegamos hasta acá hay que hacer dos ejercicios: uno, viajar en el tiempo para ver cómo la economía de años pasados explica los fantasmas fiscales del presente. Y, dos, indagar cómo algunas decisiones permitieron que esto pasara, así como esbozar algunas motivaciones que le abrieron la puerta a este escenario. La singularidad de la que hablábamos.
Las metas de recaudo tributario extraordinarias
Luego del coma social y económico que trajo la pandemia, el país (y el mundo) salió a gastar ahorros, a llenar tarjetas de crédito y, de cierta forma, a desahogarse en una suerte de frenesí de consumo en 2022. Después de las restricciones pospandemia (como los pico y cédula), en ese año se soltaron casi todas las amarras que había en miles de oficinas, sitios de construcción y comercios para restringir el flujo de clientes, pero también de trabajadores.
El resultado de unir estos factores (entre muchos otros, claro) fue un desempeño económico histórico por derecho propio, más aún cuando se le compara con el asmático crecimiento de 2021 y el comatoso de 2020. En 2022, Colombia registró poco más de 7 % en su PIB anual, cuando lo normal es que una economía de nuestro tamaño orbite 3 %.
Piense acá que más ventas son más IVA, más producción industrial puede llevar a más contrataciones, mayores ingresos pueden impulsar declaraciones de renta más altas y así. En general, una economía que se mueve impulsa también el recaudo. Título de esta historia: los impuestos llegaron a una cima alta y poderosa. Antes de la pandemia, en 2019, la DIAN recaudó $157,87 billones, mientras en 2023, por el impulso económico de 2022, el recaudo bruto fue de $279,38 billones.
Después llegó 2023, un año que se anticipaba difícil porque, volviendo un poco al universo físico que habitamos, todo lo que sube tiene que bajar: una economía que, estructuralmente, crece al 3 % anual debe descender de la cumbre de 7 %. Esto en compañía de una inflación que llegó a un máximo de 13,34 %, impulsando también un pico en tasas de interés del Banco de la República y, en general, de un repliegue del consumo de los hogares de todo tipo de bienes y servicios.
Aunque 2023 pintaba difícil desde el principio, el PIB de final de año superó, para mal, incluso las proyecciones más pesimistas en todo el espectro económico, con un 0,6 %, que fue un baldado de agua fría. Aquí hay un quiebre entre la realidad y las expectativas: mientras la economía se enfriaba (mucho más de lo anticipado), la meta de recaudo creció, incorporando unas fuentes de ingresos que en su momento analistas de todo tipo (y hasta congresistas) tildaron de complejas, siendo generosos.
La singularidad
Funcionarios consultados por este diario reconocen que no “ha habido el primer director de la DIAN que diga ‘este año vamos a recoger menos que el anterior’; eso no pasa en condiciones normales”. Pero lo cierto es que debió pasar, de cierta forma.
Villabona, quien llegó a la DIAN en junio de 2024, asegura que no se le puede atribuir a la entidad el incumplimiento en la meta de recaudo, que estaba por encima de la tendencia histórica.
En los planes se incluyeron $10 billones por litigios y arbitramentos que serían el resultado de una nueva ley que el Ministerio de Hacienda nunca presentó al Congreso, teniendo en cuenta que la DIAN no puede hacerlo. También se incorporó una meta por gestión extraordinaria de $13,4 billones, que luego se bajó a $3,4 billones; se dejaron de recaudar $6 billones porque la Corte Constitucional tumbó la no deducibilidad de las regalías petroleras y sectores claves para el IVA como industria y comercio no tuvieron un buen comportamiento.
El ahora exdirector de la DIAN cuenta que parte del problema estuvo en el recaudo de 2024 que se anticipó en 2023. Las retenciones de 2023 (para aplicar en 2024) aumentaron 23,7 %, llegando a $73 billones, y los anticipos aumentaron 8,4 %, pasando a $14 billones. Para Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, el adelanto —estrategia que no se aplica en muchos países— es una de las principales causas de la caída del recaudo el año pasado.
Liliana Heredia, directora de Tributación del Observatorio, explica que para establecer el anticipo de impuestos se pueden usar dos fórmulas con las que, básicamente, se aplica un porcentaje sobre los impuestos liquidados para ese año o sobre un promedio de lo liquidado para ese y el año anterior. Por el buen desempeño económico de 2022, los impuestos generados (que se pagaron en 2023) fueron mayores, pero, además, al calcular el anticipo se estimó que los impuestos de 2023 (que se pagarían en 2024) estarían muy por encima de lo que en realidad estuvieron.
Así las cosas, en 2024 los impuestos liquidados (correspondientes a 2023) fueron menores porque se había hecho un anticipo muy grande, pero también por la forma de hacer el cálculo, el débil crecimiento económico de 2023 implicó que los anticipos pagados en 2024 (correspondientes a 2025) también fueran menos.
Al final de cuentas, lo que se coció lenta, pero certeramente, fue una tormenta perfecta que dio como resultado el agujero que hoy tiene las finanzas del país en aprietos, así como programas del Gobierno.
Hoy, con los números en la mano, es evidente, por decir lo menos, que las proyecciones fueron demasiado optimistas. Aunque, como dijo César Pabón, director de investigaciones económicas de Corficolombiana, en su momento analistas y centros de investigación le advirtieron al Gobierno que las expectativas no eran realistas.
Cuando esos cálculos vieron la luz, Luis Carlos Reyes, hoy ministro de Comercio, era la cabeza de la DIAN. En conversación con este diario, destacó que 2023 y 2024 fueron los años de mayor recaudo en la historia del país, tanto en pesos reales como en porcentaje del PIB, y dijo que la caída del año pasado tiene que ver con varios factores. Además de los ya mencionados, se refirió a las menores utilidades que tuvieron las compañías que exportan petróleo y carbón, entre otras cosas, por la caída en la tasa de cambio.
Frente a la pregunta de si las proyecciones fueron demasiado ambiciosas, respondió que sí, pero recordó que estos cálculos se discuten y votan en el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), donde la DIAN solo tiene uno de siete votos. De hecho, aclaró que el día que se discutió este tema la entidad no pudo dar su voto negativo porque la reunión se citó a última hora y él estaba realizando una visita en la seccional de Armenia. “Si alguien advirtió sobre este tema fue mi administración y lamentablemente teníamos razón”, asegura.
Funcionarios y exfuncionarios del Ministerio de Hacienda y de la DIAN le dijeron a este diario que las proyecciones son, a fin de cuentas, un trabajo conjunto entre la cartera y la entidad. La administración de Reyes no es ajena a estos datos, pero la responsabilidad es compartida. “Ahí también hay una responsabilidad y un error al comprar esas metas y decir que eran posibles”, dice un funcionario con conocimiento de esas reuniones, quien, al no ser vocero de esas entidades, habla anónimamente.
Las proyecciones siguen generando muchas dudas. Fuentes consultadas reconocen que la presión para poder cumplir la agenda del Gobierno fue un factor para incluir unos ingresos tributarios que al final no se materializaron.
Salazar y Pabón advierten que este año podríamos volver a tropezar con la misma piedra porque, de nuevo, las proyecciones parecen estar alejadas de la realidad. Incluso funcionarios de la DIAN reconocieron a este diario que los recursos por gestión de la entidad que se contemplaron para este 2025 no son viables. Al menos una parte de quienes aprueban las metas están conscientes de la realidad, pero no se ha hecho mucho para corregir el posible error. Pronósticos desfasados se traducen en incertidumbre, con todas las consecuencias que esa sonada palabra puede traer para la economía.
La DIAN está en un proceso de modernización, pero ese camino también ha tenido sus espinas. Villabona menciona, entre otras cosas, que en la contratación de personal hubo “inconvenientes” por acciones judiciales contra los concursos que están a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Si bien hay partes del proceso avanzando satisfactoriamente, al final de cuentas es eso, un proceso, que no dará resultados de forma inmediata. “Ese fue otro error, pensar que eso se solucionaba en seis meses y pues son temas que pueden tomar años: van bien, pero son lentos”, menciona una fuente.
Al día de hoy no es claro por qué no se presentó al Congreso el proyecto para recuperar recaudo que estaba en litigios, con el que se esperaba recaudar más de $10 billones en 2024. Algunos sostienen que la iniciativa quedó atascada en el cruce de animadversiones entre Reyes y el anterior ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla. Una relación que nunca despegó. En otras palabras, un asunto de voluntades encontradas le habría costado al país varios billones en un momento de cuentas muy apretadas. Villabona dijo que en su administración no se planteó el tema y que, de hecho, esa intención murió por “una razón jurídica” que desconoce.
Todas estas piezas permiten ver con mayor claridad el agujero: la plata que se quería tener contra la que de verdad llegó a la billetera.
La ruptura la cargamos hasta hoy, con recortes presupuestales para ajustar el deseo a la realidad fiscal del país y una estrechez en el gasto que pone en vilo programas de Gobierno y margen de maniobra frente a cualquier contingencia.
Hay un punto de fondo que no se extingue con esta discusión y es que, en medio del mantra de cambiar, transformar y pasar a la historia hay momentos en los que, más que acelerador, se ha necesitado freno. Y frenar, dicen algunos, es complicado cuando hay un estilo de liderazgo cargado un poco hacia la inmortalidad.
Esta cierta forma de administración, mirando en el retrovisor y a través de las palabras de algunos funcionarios, ayuda a entender por qué la ecuación daba 2 en determinado momento, pero se proyectó 3.854, por qué se estimaron tiempos de resultados de seis meses con labores que toman más tiempo: las “transformaciones hechas en el microondas”, dijo un funcionario.
El nuevo director de la DIAN, según confirmó a medios de comunicación el ministro de Hacienda, Diego Guevara, será Luis Eduardo Llinás Chica, hasta ahora director de la Unidad de Información y Análisis Financiero. La gran pregunta es ¿el panorama del recaudo se repetirá en 2025?
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