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La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) presentó la nueva edición del “Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2022: desafíos de la política fiscal para un desarrollo sostenible e inclusivo’”, un documento de 148 páginas que propone el diseño de una política fiscal que fortalezca la recaudación de los países de la región.
La necesidad de mejorar el recaudo, a la vez de atender un creciente gasto público, es una tensión en varios países de la región, como Colombia, que siguen saliendo de los estragos económicos derivados de la pandemia. En nuestro país, con el cambio de Gobierno, resulta claro que se necesita una nueva reforma tributaria para apuntalar las finanzas públicas.
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El documento de la Cepal se realizó basado en la “compleja coyuntura económica que enfrenta América Latina y el Caribe”, agudizada, según la Cepal, por los choques externos que repercuten en el crecimiento y el manejo de la política macroeconómica. “La trayectoria creciente de la inflación refleja el alza de los precios del petróleo y de los alimentos, así como los efectos de las persistentes interrupciones de cadenas de suministro global. Frente a este contexto, los principales bancos centrales de los países desarrollados, así como los de la región, están llevando adelante un manejo más restrictivo de la política monetaria, mediante aumentos de las tasas de interés que tienen implicaciones sobre la actividad económica, la volatilidad de los mercados financieros y los flujos de capital hacia economías emergentes”, dijo Mario Cimoli, secretario ejecutivo interino de la Cepal.
El informe, que se divide en tres capítulos, analiza en el primer capítulo las tendencias fiscales en la región durante 2021. Entre las que se destaca el “fuerte aumento de los ingresos públicos, en concordancia con la reactivación de la actividad económica, y el retiro progresivo del impulso fiscal en el transcurso del año. Aunque el nivel del gasto público se redujo, se mantuvo por encima de los niveles observados antes del inicio de la pandemia. Esta combinación de mayores ingresos y menor gasto permitió la reducción de los déficits fiscales”, aseguró Cimoli.
La deuda pública bruta se redujo de “forma moderada, aunque su nivel sigue siendo superior a los valores observados en los 20 años anteriores a la pandemia”.
De acuerdo con el documento, en 2021, la actividad económica repuntó en América Latina y el Caribe, en parte, porque las condiciones macroeconómicas mundiales contribuyeron a la reactivación de la demanda y el comercio. El crecimiento de la región subió 6,3 % y fue impulsado por la demanda agregada, sobre todo por el consumo privado y la inversión. Sin embargo, el crecimiento se desaceleró en el segundo semestre de 2021.
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El año pasado, según la Cepal, la política fiscal de la región se caracterizó por “una reducción del déficit fiscal producto de un aumento significativo de los ingresos públicos y de la disminución del gasto público que tuvo lugar debido al vencimiento de las medidas de emergencia que se habían adoptado el año anterior”.
El repunte de la recaudación tributaria, que alcanzó el nivel más alto de las últimas décadas, reflejó la reactivación económica. “También hubo un efecto intertemporal producido por los ingresos recaudados en 2021 que correspondían a 2020 y no se habían percibido debido a las medidas de alivio tributario de aquel año”, se lee en el documento.
Para 2022, la Cepal prevé una fuerte desaceleración del crecimiento y el comercio mundial, “en un contexto en que los precios de las materias primas —sobre todo del petróleo y los alimentos— han aumentado como resultado de la guerra en Ucrania. Este choque ha reforzado la tendencia al alza de la inflación mundial y ha ejercido presión para que se acelere la normalización de la política monetaria en los países desarrollados. La mayor volatilidad en los mercados financieros, así como el hecho de que se redujera el apetito de riesgo de los inversores, está afectando los flujos de capital que llegan a los mercados emergentes, lo que tiene consecuencias sobre la volatilidad cambiaria y el costo financiero de la deuda”.
Así las cosas, la Cepal proyecta que la región tendrá un crecimiento promedio del 1,8 %. “La mayor desaceleración del crecimiento debilitaría la recaudación tributaria, que en 2021 había desempeñado un papel central en la reducción del déficit fiscal, mientras que la aceleración de la inflación ha llevado a los bancos centrales a un manejo más restrictivo de la política monetaria, lo que podría tener un impacto negativo de la dinámica del crecimiento”.
Además, el aumento de precios ejercería presión para que los países tomaran medidas que tuvieran impacto en las finanzas públicas, “como otorgar subsidios y desgravar productos básicos y combustibles para limitar la erosión del poder adquisitivo de los hogares, especialmente de los más vulnerables. El deterioro de las condiciones financieras debido a las mayores tasas de interés, al riesgo de que disminuyan las calificaciones crediticias y a las depreciaciones de las monedas podría elevar al mismo tiempo los costos del financiamiento y ejercer presión en las finanzas públicas. Este aumento de las tasas de interés en un contexto de bajo crecimiento podría generar demandas adicionales de apoyo a sectores productivos que aún no han logrado recuperarse de los efectos de la pandemia”, asegura el informe.
En el segundo capítulo se analiza el conjunto de reglas fiscales que se aplicaron en la región, “destacándose los mecanismos, como las cláusulas de escape, que los países emplearon para flexibilizar dichas reglas y permitir la expansión fiscal que fue necesaria a fin de hacer frente a la pandemia”, dijo Cimoli.
En el documento, la Cepal reiteró su llamado a repensar las reglas fiscales con el objetivo “de que contribuyan a un diseño de la política fiscal que permita impulsar el crecimiento, atender las necesidades de bienestar social, inversión y sostenibilidad ambiental que la región requiere”.
La Cepal recomienda que además de las reglas fiscales de tipo general establecidas en la legislación de cada país, deben tenerse en cuenta otras restricciones como, por ejemplo, en países donde existe una alta dependencia de recursos provenientes de la exportación de productos básicos “es frecuente observar la existencia de fondos soberanos de estabilización macroeconómica orientados a contrarrestar la volatilidad asociada a las variaciones en los precios internacionales de dichos productos”. Este es, por ejemplo, el caso de Colombia con el Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC).
La Cepal explica que los fondos soberanos contribuyen a construir una reputación de responsabilidad fiscal, “especialmente valorable en economías en desarrollo con recurrentes necesidades de financiamiento externo”.
En el tercer capítulo del informe se estudian los marcos fiscales aplicados a la producción de hidrocarburos y la minería en países de la región. “La explotación de recursos naturales no renovables representa una fuente importante de recursos fiscales en algunos de los países. El alza de los precios internacionales en el contexto actual subraya la relevancia de contar con marcos fiscales que permitan que los Estados recauden una proporción justa de la renta económica proveniente de las actividades extractivas de bienes que pertenecen a la nación”, dijo Cimoli.
La Cepal menciona que avanzar hacia la adopción de marcos fiscales progresivos adquiere mayor relevancia en el contexto de la transición hacia una economía de cero emisiones. “Mientras que los países productores de hidrocarburos verán reducidos en el futuro los ingresos fiscales provenientes de esta actividad, los países con importantes sectores mineros podrían beneficiarse de esta transición ambiental”, afirmó Cimoli.
El secretario ejecutivo afirma que los desafíos que enfrenta la política fiscal llaman a establecer nuevos pactos sociales y fiscales que den viabilidad a una política fiscal que apunte a crear las bases de un marco de sostenibilidad fiscal “centrado en aumentar los ingresos permanentes para atender las necesidades de bienestar, inversión y sostenibilidad ambiental que reclama la ciudadanía”, explica el informe.
La Cepal reconoce que en la región, los ingresos públicos han sido históricamente insuficientes para cubrir las demandas de gasto público, y eso ha dado lugar a un sesgo deficitario considerable. “En comparación con otros países de renta similar, la presión tributaria de la región sigue siendo baja y está muy sesgada hacia impuestos regresivos sobre el consumo de bienes y servicios. Por ende, hay espacio para avanzar hacia una mayor movilización de los recursos internos. A corto plazo se podrían considerar acciones que permitieran limitar la evasión fiscal, revisar los gastos tributarios y adecuar los marcos impositivos a las nuevas buenas prácticas de la tributación internacional y digital”.
A mediano plazo resulta clave, según la Cepal, “fomentar acuerdos fiscales que fortalezcan la recaudación de los impuestos sobre la renta y la propiedad para financiar el desarrollo sostenible y darle más progresividad al sistema tributario. Es deseable que las discusiones acerca del fortalecimiento de la recaudación se acompañen de nuevos compromisos para dar una orientación estratégica al gasto público y convertirlo en instrumento de desarrollo y para mejorar la eficacia y la transparencia en el uso de los recursos públicos”.
A largo plazo los esfuerzos deben estar orientados a cerrar las brechas sociales, productivas y ambientales, afirma la Cepal.
En Colombia
Para el caso de Colombia, la Cepal mencionó la creación del Fondo de Mitigación de Emergencia (FOME) para atender las necesidades de recursos en materia de salud y reactivación de la actividad productiva, con recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de Regalías, del Fondo de Pensiones Territoriales y del Presupuesto General de la Nación, entre otras fuentes.
Además, en Colombia, el Gobierno, siguiendo las recomendaciones del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, incluyó en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) los lineamientos fundamentales de la estrategia fiscal requerida para la próxima década, con recomendaciones de cambios en la regla fiscal para ajustarla a esa estrategia.
Según la Cepal, el MFMP en Colombia, por una parte, “presenta los resultados y propósitos de la política fiscal a partir de lo sucedido durante el año previo, y, por la otra, ofrece estimaciones para el año en curso y para los diez años siguientes, de manera coherente con la meta de superávit primario y de endeudamiento público. Idealmente, esta programación debería incorporar una lógica contracíclica que en América Latina y el Caribe suele ser tan necesaria como difícil de incorporar”.
Sin embargo, buena parte de las expectativas y esperanzas del ajuste fiscal que anuncia el MFMP están basadas en el comportamiento al alza de los precios del petróleo, que, casi por definición, son un sinónimo de volatilidad. Varios expertos han llamado la atención sobre el peligro que representa dejar la salud de las finanzas públicas a los vaivenes de los mercados internacionales.
“El Gobierno espera que los ingresos petroleros sean del 2,6 % del PIB en 2023, del 2,3 % en 2024 y en el mediano plazo entre 1,3 y 1,4 %. Esta proyección depende de que se mantengan los precios actuales del crudo. De acuerdo con el MFMP, el petróleo promediará los US$100 el barril en 2022, lo cual es muy posible debido a la coyuntura internacional. Pero también espera que se mantengan los precios altos para los próximos años. Por ejemplo, estima que en 2026 el Brent esté alrededor de los US$80. Entonces, tenemos un riesgo importante, cualquier caída va a generar un impacto grande en las proyecciones del Marco Fiscal”, indicó Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo.
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