¿Deberían ser “autosostenibles” las universidades públicas, como sugiere la Contraloría?

Durante los últimos días de enero, la Contraloría General de la Nación publicó un informe sobre la educación superior en Colombia con una cifra alarmante: solo una de las 34 instituciones de educación superior (IES) públicas del nivel nacional puede cubrir sus gastos y operar sin depender de los giros del Estado. Se trata de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD), que cerró el 2025 con más de 339.000 estudiantes matriculados. Es decir, las 33 instituciones restantes no pueden sostenerse por sí mismas, dependen del dinero que les asigna anualmente el Gobierno nacional y los gobiernos territoriales.

El Ministerio de Educación no tardó en reaccionar a lo dicho por la Contraloría, asegurando que estos resultados respaldan su enfoque de política pública. “El informe reitera el diagnóstico histórico sobre las debilidades del sistema como consecuencia de la Ley 30 de 1992 que estableció un esquema de financiación que ató el crecimiento de los aportes a las universidades públicas al Índice de Precios al Consumidor (IPC), sin reconocer el aumento real de los costos de la educación superior, la expansión sostenida de la matrícula, las exigencias de calidad y los desarrollos tecnológicos”, dijo la entidad en un comunicado, asegurando que las decisiones que ha tomado el Gobierno desde 2023 han apostado por revertir esa situación.

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Sin embargo, la idea de hablar de IES públicas “sostenibles” e “insostenibles” no caló bien en todo el sector, en especial entre quienes se dedican a estudiar la financiación de la educación superior pública en el país. Entre ellos se encuentra Sergio Lancheros, miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas de Educación Superior de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL). Para él, el informe de la Contraloría parte de una disyuntiva equivocada, y es que las IES públicas deben clasificarse entre las que hacen una gestión eficiente de los recursos y las que reclaman más recursos, asumiendo que hay unas ineficientes en la forma de administrar los recursos.

Al final, la pregunta que plantea este debate es ¿deberían las instituciones de educación superior públicas poder sostenerse sin los recursos que gira el Estado? Para Lancheros, el problema está en otro lado: la crisis de financiación y los retos de implementar la reforma a la Ley 30, que busca llevar más recursos a estas instituciones.

¿Universidades públicas “sostenibles”?

Cada año, en Colombia se destinan cerca de COP 14 billones para financiar el funcionamiento de las IES públicas, en cuyos campus y aulas —algunas de ellas virtuales— cursan programas de pregrado y posgrado cientos de miles de estudiantes. Aunque a primera vista la cifra parece significativa, puesta en perspectiva, representa apenas alrededor del 0,40 % del Producto Interno Bruto (PIB) nacional. Se trata de una proporción inferior al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que es cercano al 1 %, con casos destacados como Chile, en donde la inversión en educación superior pública alcanza cerca del 1,5 % del PIB.

Con el actual flujo de recursos, no es de extrañar que algunas universidades públicas tengan sus cuentas en rojo. Uno de los casos más notorios a nivel nacional es el de la Universidad de Antioquia (UdeA), que en el último año reportó un déficit de COP 350.000 millones, en medio de choques entre gobiernos locales y del orden nacional sobre quién se meterá la mano en el bolsillo para su rescate financiero.

Los recursos que hoy llegan a las IES públicas de Colombia se definen a partir de un mecanismo establecido hace 34 años en la ahora recién reformada Ley 30 de 1992. Con esta, se definió que la educación superior es un derecho fundamental, y que la forma de garantizarlo sería a través del giro recurrente de recursos por parte del Estado. Esos fueron los datos que analizó la Contraloría en su informe.

Si bien en Colombia existen 300 Instituciones de Educación Superior clasificadas según la Ley 30, de las cuales 84 pertenecen al sector público, el estudio del ente de control se enfocó en las 34 del orden nacional, entre las que se encuentran la Universidad Nacional, la Universidad de Antioquia, la del Valle, la de la Amazonía, la del Tolima, entre otras.

El informe ofrece una mirada de las cifras de ingresos y costos de estas universidades públicas, y encontró que la entrada de recursos pasó de COP 7,9 billones en 2019 a COP 14,2 billones en 2024. Este incremento ha estado impulsado principalmente por los aportes de la Nación, que representan cerca del 50 % de los recursos y que estuvieron cerca de duplicarse en ese período (de COP 3,8 a COP 7,1 billones). Vale señalar que estas cifras están expresadas en pesos corrientes, es decir que son valores expresados en el dinero de cada año, tal como se pagan en ese momento, sin ajustar por factores como la inflación.

En contraste y en el mismo periodo, los gastos totales de las universidades públicas también registraron un aumento sostenido. Entre 2019 y 2024, el gasto total pasó de COP 7,07 billones a COP 11,96 billones. En el caso de la nómina, ligada al IPC, esta creció de 2,8 billones en 2019 a 4,06 billones en 2024, un 44 %.

Para Lancheros, esto no demuestra ineficiencia en el manejo de los recursos por parte de las IES públicas. “Estas cifras muestran que los recursos son insuficientes. Los gastos de nómina son muy altos, casi el 57 % del total, y eso no es algo ineficiente, pues las universidades son, por naturaleza, intensivas en el capital humano”, asegura el investigador de la U. Nacional.

Por su parte, en la siguiente gráfica del informe puede, por ejemplo, observar cuáles son las universidades públicas con mayor endeudamiento en el país.

Desde su oficina en Bogotá y con el informe en sus manos, Andrey Geovany Rodríguez, contralor delegado para el sector Educación, sostiene que la intención del estudio no era determinar si las universidades públicas deben o no ser “autosostenibles”, sino determinar ciertas precariedades financieras en las que se encuentra casi la totalidad de las IES.

“Lo que queremos poner de presente es la altísima dependencia de las universidades de los recursos del nivel central nacional, y que cuando esos recursos no llegan de manera oportuna o suficiente, ocurre lo que hoy vemos en instituciones como la Universidad Nacional, la Universidad de Antioquia y otras instituciones que se deterioran o que tienen programas que dejan de ofrecerse”, afirma Rodríguez.

De esta manera, el informe sugiere que una proporción cada vez mayor del presupuesto se va en mantener el sistema funcionando —lo que se conoce como la base presupuestal— , no en expandirlo o mejorarlo. “Uno de los asuntos de fondo que queremos plantear es que, si las universidades tienen que operar en una estructura deficitaria, la posibilidad de obtener inversión en investigación, ampliación de la cobertura o mejorar la infraestructura es muy limitada”, sostiene Rodríguez.

A esto se suma otro problema que señala el informe, y es la desigualdad de los giros de la Nación hacia las universidades. El financiamiento está fuertemente centralizado en un grupo reducido. Solo cuatro universidades (UNAL, UNAD, UdeA y Univalle), que representan el 12 % de las instituciones, concentran el 48 % de los ingresos nacionales y el 37 % de los territoriales.

Según el ente de control, esta situación genera una “asimetría regional” que se ve reflejada en los ingresos por estudiantes en las diferentes IES: en el período 2019-2024, estos oscilaron entre $11.426.139 en la UNAL, por ejemplo, mientras que el promedio nacional fue de $4.512.090.

Esta alerta se ha repetido varias veces en los últimos años en el sector educativo. Sin embargo, para Ómar Garzón, investigador del Laboratorio de Economía de la Educación (LEE) de la Universidad Javeriana, no es necesariamente el punto clave de la discusión.

“Lo importante es lograr tener más profesionales y mayor calidad. Hay ejemplos internacionales de ciudades universitarias como Salamanca (España) o Buenos Aires (Argentina), por lo que no siempre es necesario que los estudiantes tengan la universidad cerca a sus lugares de origen”, explica. Un punto más importante podría ser, asegura,“que los giros se indexen por calidad del proceso educativo”.

Otro punto que aborda el informe es el impacto que ha tenido la política de gratuidad en la estructura financiera de las universidades. Sobre esto ya había alertado una publicación del LEE de mediados de 2025. Según el Laboratorio, entre 2023 y 2024, la política de gratuidad financió más de 2,2 millones de matrículas, reduciendo barreras económicas, pero también generando presiones adicionales en los flujos de ingresos de las IES.

Según Garzón, quien participó en ese informe del LEE, “son recursos importantes que son destinados a financiar la política de gratuidad y también costos que podrían aumentar de manera desproporcionada”.

¿Y la plata de la reforma a la Ley 30?

El informe del ente de control también pone una alarma frente a cómo se financiará la reforma a la Ley 30, que fue aprobada el año pasado en el Congreso de la República y que cambia algunas de las fórmulas para el giro de estos recursos para la educación superior.

En su comunicado sobre el informe, el Mineducación asegura que “esta reforma reemplaza el IPC por el Índice de Costos de la Educación Superior (ICES), establece recursos adicionales para el aumento de la cobertura, cierre de brechas, formalización laboral, entre otros, incorpora el crecimiento de la inversión en la educación superior pública respecto del PIB y orienta el sistema hacia un nuevo modelo que prioriza el financiamiento a la oferta, el fortalecimiento de la capacidad instalada y la sostenibilidad de largo plazo de las instituciones de educación superior públicas”.

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Sin embargo, para la Contraloría se está subestimando el impacto que esto podría tener en el presupuesto nacional, que ha estado en aprietos en los últimos años. Según el Ministerio de Educación, los cambios de la reforma tendrán un costo de COP 22,1 billones para el periodo 2027-2040. Sin embargo, de acuerdo con la Contraloría, los cálculos del Ministerio no incluyen completamente lo que costaría sostener los recursos que se destinarán a las instituciones públicas técnicas, lo que incrementaría el impacto de la reforma aa COP 27,8 billones para 2027-2036.

“Una de las preocupaciones principales es de dónde va a salir la plata, pues el Ministerio de Educación hizo cálculos más allá de la vigencia fiscal de mediano plazo. Entonces el proyecto de ley crea ese espacio fiscal nuevo, pero que no es del todo claro, y que va a generar presión fiscal en el presupuesto general de la nación una vez la ley sea sancionada”, afirma Rodríguez, contralor delegado para el sector Educación.

Además, Garzón, del LEE, no cree que la reforma resuelva de fondo el problema de financiación. “Este incremento de la reforma va a ser progresivo, por lo que los recursos seguirán siendo insuficientes en los próximos años”. Un punto que será clave en el futuro de los recursos de la educación superior pública en Colombia será la discusión de la nueva Ley de Competencias Territoriales del Sistema General de Participaciones. Con esta, dice Garzón, se esperaría que los entes territoriales, como las Gobernaciones, tengan una mayor participación en el fortalecimiento de las IES.

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