Consulta previa: ¿qué hemos aprendido en 35 años?

El contexto actual de la Patria Milagro aumenta la sensibilidad de esta discusión. El impulso a la reactivación de actividades minero-energéticas ocurre en un país donde sus antecedentes sociales y ambientales continúan generando preocupaciones y controversias. Desde la aprobación del Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 21 de 1991, Colombia acumula 35 años de experiencia en la aplicación de este derecho fundamental. Una trayectoria que debería ofrecernos suficientes aprendizajes para orientar cualquier reforma.

En 2014, Gloria Amparo Rodríguez, profesora de la Universidad del Rosario, publicó una investigación cuyo título resulta especialmente pertinente: De la consulta previa al consentimiento libre, previo e informado a pueblos indígenas en Colombia. Su análisis identificó problemas que hoy siguen siendo motivo de preocupación: dificultades en la identificación de las comunidades, desigualdades en las negociaciones, insuficiente acompañamiento institucional, conflictos internos y limitaciones para garantizar una participación efectiva en las decisiones ambientales.

Doce años después, ¿cuánto hemos avanzado en resolver esas dificultades? ¿Existe una evaluación independiente de los resultados de la consulta previa en Colombia? ¿Sabemos cuántos acuerdos se han cumplido, qué conflictos se han evitado o qué tan efectivamente se han protegido los derechos colectivos?

También debemos preguntarnos por los problemas que se han acumulado durante estas décadas. En territorios como La Guajira, la multiplicación de procesos de consulta asociados a proyectos minero-energéticos plantea interrogantes sobre las transformaciones en las formas de representación y gobierno propio del pueblo Wayuu. ¿Hasta qué punto los procedimientos administrativos y las negociaciones por proyecto han influido en esas transformaciones? ¿Qué responsabilidad tienen las decisiones estatales sobre el reconocimiento de autoridades y comunidades? ¿Estamos evaluando también los efectos acumulativos de las actuaciones del Estado sobre la gobernanza territorial?

Las denuncias sobre prácticas irregulares, intermediaciones indebidas y negociaciones transaccionales tampoco pueden ignorarse. Pero ¿conocemos suficientemente sus causas y magnitud? ¿Las nuevas disposiciones permitirán prevenirlas o simplemente cambiarán las condiciones y los momentos en que ocurren?

El proyecto normativo del Ministerio de Ambiente propone que la evaluación de las licencias avance paralelamente a la consulta previa. Puede haber ventajas administrativas, pero surge otra pregunta: ¿cómo garantizar que el conocimiento y las decisiones de las comunidades transformen efectivamente la evaluación ambiental cuando esta ya se encuentra avanzada? Y respecto al proyecto del Ministerio del Interior, ¿cómo asegurar que los nuevos procedimientos de identificación, convocatoria y cierre fortalezcan los derechos colectivos, sin desconocer formas propias de organización ni excluir comunidades legítimamente afectadas?

El título del libro de la doctora Rodríguez nos recuerda algo esencial: el horizonte de este derecho no debería reducirse a completar procedimientos, sino a garantizar una participación capaz de incidir en las decisiones. Después de 35 años, ¿estamos reformando la consulta previa para aprender a decidir mejor sobre nuestros territorios o simplemente para terminar más rápido los trámites?

Tal vez la pregunta más importante no sea cuánto tiempo tarda una consulta previa, sino qué hemos conseguido proteger con ella, qué hemos terminado transformando y qué necesitamos cambiar para que cumpla su propósito.