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Errores presupuestales
En 2016 el Plan Marco de Implementación (PMI) destinó 129,5 billones de pesos para la puesta en marcha del Acuerdo de Paz con un horizonte de 15 años (desde 2017 hasta 2031). La distribución de los montos fue la siguiente:
- 36% del Presupuesto General de la Nacional (PGN);
- 37% del Sistema General de Participaciones (SGP);
- 14% del Sistema General de Regalías (SGR)
- 9% de Cooperación Internacional;
- 3% de Recursos Propios de las Entidades Territoriales (ET);
- 1% del Sector Privado (SP)
Desde el punto de vista presupuestal, fue un error asignar recursos que ya tenían una destinación específica o que permitían que las partes firmantes tuvieran un margen de maniobra muy pequeño o nulo.
Por ejemplo, los recursos del SGP están destinados a proveer bienes esenciales (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) a los ciudadanos, independientemente de su ubicación geográfica, raza, religión y sexo. Estos recursos se asignan por capitación, lo que quiere decir que cuando un niño ingresa al sistema escolar se hace la asignación de recursos.
Algo similar sucede con los recursos del SGR, de las ET e incluso del sector privado. Así pues, para el proceso solo debieron haberse tenido en cuenta los recursos del PGN y de la cooperación internacional.
Según el Proyecto del PGN de 2022 que se está discutiendo en el Congreso, “para 2022 se identificaron 42 entidades nacionales con un monto de 11 billones de pesos para contribuir al cumplimiento del Acuerdo de Paz. De estos, el 49,2% (5,4 billones) corresponden a recursos de inversión, el 12,5% (1,4 billones) a recursos de financiamiento y el 38,3% (4,2 billones) a recursos del SGP”. A La Reforma Rural Integral (RRI), uno de los puntos más importantes del Acuerdo, se le asignaron 9 billones de pesos, de los cuales, 4,2 billones provienen del SGP.
A continuación, presento cinco hallazgos que encontré al realizar una revisión cuidadosa y sistemática de la información reportada por el Sistema de Seguimiento de Proyectos de Inversión (SPI-DNP) del gobierno nacional.
Falta de criterios técnicos y desfinanciación de la tierra
Primer hallazgo: La asignación presupuestal del Acuerdo de Paz no obedece a criterios técnicos, lo cual dificulta hacerle seguimiento y evaluar su impacto. Adicionalmente, las Unidades Ejecutoras tienen una alta discrecionalidad en el uso del presupuesto porque muchas de ellas no tienen programas especiales relacionados con el Acuerdo.
La clasificación presupuestal corresponde a un único proyecto de inversión con múltiples objetivos y la entidad divide las asignaciones según su preferencia. En el caso de la RRI, una de las principales intervenciones está a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) con recursos propios que obtiene por parafiscales.
El ICBF tiene un programa de inversión nacional denominado “Apoyo al Desarrollo Integral de la Primera Infancia” cuyas asignaciones anuales han estado alrededor de los 4.4 billones de pesos.
En 2019, ese programa recibió 920 mil millones de pesos gracias a que clasificó en Construcción de Paz, Reforma Rural Integral y Desarrollo Social y en 2021 recibió 913 mil millones. El mismo año, el programa “Planes de Acción para la Transformación Regional” recibió 253 millones de pesos. Con ese mismo proyecto, el ICBF obtiene recursos para la población desplazada por el conflicto armado y para los grupos étnicos. Esto ocurre con muchas de las instituciones ejecutoras.
Este año, las 132 iniciativas que de una u otra forma están relacionadas con el Acuerdo de Paz recibieron 46 billones de pesos, pero solo 6.3 billones tuvieron efectos importantes en los puntos contemplados por el Acuerdo.
El 84,3% destinado a la Reforma Rural Integral está distribuido de la siguiente forma: 23,7% para la transformación regional, 34,9% para la educación rural, 16,4% para la infraestructura y la adecuación de tierras y 13,7% para producción agropecuaria y la economía solidaria y cooperativa.
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Segundo hallazgo: Existe una tendencia a desfinanciar los proyectos relacionados con la tierra. Como se observa en el cuadro 1, en 2017 se destinaron el 15,4% de los recursos al ordenamiento de la propiedad rural y el uso del suelo y en 2021 tan solo el 4,5%. Así mismo, en 2017, se destinó el 41% de los recursos a la infraestructura y adecuación de tierras, mientras que en 2021 solo se asignó el 16,7%.
Cuadro 1. DIMENSIONES – CONSTRUCCIÓN DE PAZ. INVERSIONES TRANSVERSALES (Millones de pesos)
| 2021 | 2020 | 2019 | 2018 | 2017 | |
|---|---|---|---|---|---|
| 1. RRI- 1.0. Planes Nacionales para la RRI | - | ||||
| 1. RRI- 1.1. Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo | 240.525 | 87.723 | 68.178 | 105.056 | 152.177 |
| 1. RRI- 1.2. Infraestructura y adecuación de tierras | 866.250 | 326.952 | 71.727 | 364.785 | 404.841 |
| 1. RRI- 1.3. Desarrollo social: SALUD | 10.720 | 585 | 336 | 4.159 | 2.552 |
| 1. RRI- 1.4. Desarrollo social: EDUCACIÓN | 1.844.463 | 1.703.769 | 1.763.979 | 170.674 | 82.048 |
| 1. RRI- 1.5. Desarrollo social: VIVIENDA Y AGUA POTABLE | 267.502 | 257.901 | 147.604 | 221.364 | 192.550 |
| 1. RRI- 1.6. Producción agropecuaria y Economía solidaria y cooperativa | 724.961 | 743.262 | 276.722 | 20.353 | 113.301 |
| 1. RRI- 1.7. Garantía progresiva del derecho a la alimentación. | 82.405 | 107.029 | 45.171 | 5.140 | 18.969 |
| 1. RRI- 1.8. Planes de acción para la transformación regional | 1.252.410 | 1.366.207 | 256.863 | 95 | |
| 1.99. Iniciativas PATR (sin indicadores PMI) | 255.425 | 254.974 | 245.031 | ||
| 2. Participación Política – 2.1 Derechos y garantías plenas para el ejercicio de la oposición política en general, y en particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la firma del AC final | 9.324 | 0 | 914 | ||
| 2. PP- 2.2 Mecanismos democráticos de participación ciudadana | 74 | 1.508 | 973 | 970 | 2.036 |
| 2. PP- 2.3 Promoción de una mayor participación en la política nacional, regional y local, en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad. | 4.022 | 2.815 | 0 | 298 | 4.963 |
| 3. Fin del Conflicto – 3.2 Reincorporación de las FARC EP a la vida civil | 5.560 | 1.433 | 953 | 617 | |
| 3. FC- 3.3 Garantías de Seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales | 19.616 | 929 | 187 | 392 | 200 |
| 4. Solución al problema de las drogas – 4.1. Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito –PNIS | 5.637 | 186.984 | 3.380 | 456.230 | |
| 4. SPD- 4.2. Prevención del Consumo y Salud Pública | 1.407 | 708 | 524 | ||
| 4. SPD- 4.3. Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos | 278.214 | 1.397 | 0 | ||
| 5. Víctimas- 5.1 Justicia y Verdad | 214.758 | 178.126 | 150.874 | 29.413 | 611 |
| 5. Víctimas- 5.4 Reparación integral para la construcción de Paz | 175.448 | 83.174 | 93.331 | 5.220 | 703 |
| 5. Víctimas- 5.6 Derechos Humanos | 3.673 | 6.693 | 4.804 | 12.048 | 11.817 |
| 6. Implementación, Verificación y Refrendación – 6.1 Mecanismos de Implementación y verificación | 8.311 | 3.112 | 2.830 | 311 | 426 |
| 6. IVR- 6.2 Capítulo étnico | 500 | 400 | |||
| 6. IVR- 6.3. Componente internacional de verificación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la implementación del Acuerdo Final | 453 | 35 | |||
| 6. IVR- 6.5. Herramientas de difusión y comunicación | 18.113 | 17.774 | |||
| TOTAL | 6.271.206 | 5.339.497 | 3.172.789 | 1.398.490 | 987.200 |
Fuente: SPI
Fecha consultada: 1 de septiembre de 2021
Inconsistencias y problemas de ejecución
Tercer hallazgo: Existe una diferencia sustancial entre los valores solicitados por las unidades ejecutoras y los valores asignados por el estado. Por ejemplo, como se observa en el cuadro 2, el Programa de legalización de tierras y fomento al desarrollo rural para comunidades negras solicitó casi 17 millones y el estado solo se comprometió con 12.
Cuarto hallazgo: Ha habido bajos índices de ejecución en varios programas de inversión. Un ejemplo es el Programa de legalización de tierras y fomento al desarrollo rural para comunidades indígenas y negras.
Cuadro 2. PROGRAMA DE LEGALIZACIÓN DE TIERRAS Y FOMENTO AL DESARROLLO RURAL PARA COMUNIDADES NEGRAS (Millones de pesos)
| Vigencia | Solicitado | Inicial | Vigente | Compromiso | Obligación | Pago |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2019-Dic | 16.861 | 17.000 | 13.025 | 12.058 | 4.906 | 4.852 |
| 2020-Dic | 35.000 | 17.000 | 13.400 | 6.788 | 6.522 | 6.508 |
| 2021-Jul | 40.676 | 17.000 | 17.000 | 8.307 | 4.766 | 4.760 |
PARA COMUNIDADES INDÍGENAS A NIVEL NACIONAL (Millones de pesos)
| Vigencia | Solicitado | Inicial | Vigente | Compromiso | Obligación | Pago |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2019-Dic | 39.352 | 34.000 | 24.000 | 23.316 | 23.113 | 21.676 |
| 2020-Dic | 400.000 | 34.000 | 29.500 | 18.817 | 14.981 | 14.918 |
| 2021-Jul | 48.000 | 80.200 | 80.200 | 29.4601 | 15.881 | 15.866 |
Fuente: SPI
Fecha de consulta: 1 de septiembre de 2021
Quinto hallazgo: Hay un rezago importante en el catastro multipropósito.
El catastro multipropósito es una herramienta fundamental para la administración, gestión y gobernanza de las tierras rurales porque provee información clave sobre los predios y sus tenedores, ocupantes, poseedores y propietarios que se combina con otros registros administrativos.
Sin esa información, será muy difícil poner en marcha y garantizar el buen funcionamiento de la Reforma Integral y de otras intervenciones públicas relacionadas con el desarrollo del mercado inmobiliario y el ordenamiento territorial.
Sin embargo, al evaluar los registros administrativos del IGAC para 1128 entidades territoriales, resulta evidente que existe un rezago importante.
Cuadro 3. Rezago catastral por sector, número de predios y por hectáreas
| VIGENCIA | SECTOR | NUMERO ET | PREDIOS RURAL | PREDIOS URBANO | ÁREA (ha) RURAL | ÁREA (ha) URBANA |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2010-2020 | Urbano | 496 | 10,597,601 | 664,387 | ||
| Rural | 513 | 2,586,435 | 46,906,537 | |||
| 2000-2010 | Urbano | 509 | 1,715,814 | 76,843 | ||
| Rural | 409 | 1,455,920 | 20,969,705 | |||
| Antes de 2000 | Urbano | 123 | 102,473 | 5,300 | ||
| Rural | 206 | 587,266 | 33,052,319 | |||
| Total | 1,128 | 4,629,621 | 12,415,888 | 100,928,561 | 746,530 |
Fuente: IGAC. Consulta realizada por el autor el 31 de agosto 31 y el 2 de septiembre. Información consolidada por el IGAC a 1 de abril de 2020. Cálculos propios.
El cuadro 3 muestra que:
- 206 municipios tienen un avalúo de sus predios rurales correspondientes a un anterior al año 2000. En el caso de los predios urbanos este valor es 123 ET;
- 409 municipios rurales y 509 municipios urbanos tienen avalúos catastrales realizados entre 2000 y 2010;
- 409 municipios rurales y 493 municipios urbanos tienen avalúos catastrales realizados entre 2010 y 2020.
- Solo 12 municipios rurales y 13 municipios urbanos cuentan con actualización catastral urbana realizada en 2020.
Estos 5 hallazgos dan cuenta de problemas importantes que dificultarán el cumplimiento del Acuerdo de Paz si no son corregidos. Es necesario que las autoridades desarrollen estrategias para resolverlas cuanto antes.