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A fines de agosto, la Registraduría Nacional, el Ministerio del Interior y el Consejo Nacional Electoral (CNE) radicaron en el Congreso de la República un proyecto de reforma al Código Electoral.
Por el amplio respaldo que tiene, todo indica que el proyecto será aprobado. La iniciativa tiene el apoyo de más de 30 congresistas, las comisiones de Vigilancia y Seguimiento al Organismo Electoral del Congreso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA), Luis Almagro.
Además, el proyecto tiene mensaje de urgencia del Gobierno Nacional, por lo que deberá ser tramitado con particular rapidez. Si el proyecto es aprobado por el Congreso, las elecciones de 2020 se regirían por esas nuevas reglas. ¿En qué consisten y por qué son tan importantes?
La importancia de la reforma
En todos los países, las reglas electorales son objeto de continuo debate. El año pasado, en Bolivia, varios sectores advirtieron que hubo fraude en el escrutinio de los votos; y este año, en Estados Unidos, el presidente ha dicho que el voto por correo no asegura un resultado confiable.
En el fondo, detrás de estas controversias están las normas electorales: ¿Se puede votar electrónicamente o por correo? ¿Cuál es el procedimiento para contar los votos? ¿Quiénes vigilan que las elecciones sean transparentes y cómo lo hacen?
En Colombia, la Constitución de 1991 señala que las funciones electorales deben regularse mediante una ley estatutaria, es decir, que el Congreso tiene unos requisitos adicionales para aprobarla: la iniciativa debe ser apoyada por la mayoría absoluta del Congreso y en una sola legislatura. Además, la Corte Constitucional debe examinar si la ley se ajusta o no a la Constitución antes de que entre en vigor.
El objetivo de estos requisitos adicionales es evitar que las mayorías políticas alteren las normas electorales para beneficiarse. Para los redactores de la Constitución de 1991, este tipo de reglas deben construirse con el mayor consenso político posible y deben proteger a todos los ciudadanos.
Sin embargo, hoy no existe un Código Electoral expedido por el Congreso de la República mediante una ley estatutaria, como lo ordenó la Constitución. El Código Electoral vigente fue expedido por decreto en 1986.
Desde la Constitución de 1991, se han presentado al menos siete proyectos de reforma, pero todos han sido frustrados.
Según los promotores del proyecto, esta iniciativa es necesaria porque el código actual mantiene el carácter bipartidista del régimen electoral y no recoge los principios del Estado Social de Derecho. También, actualmente, las reglas electorales están dispersas en más de 2o normas, lo que dificulta su aplicación y crea inseguridad jurídica; el modelo actual no contempla el uso de nuevas tecnologías para el proceso electoral, como el voto electrónico o automatizado; y en el escrutinio y el conteo de votos no hay suficientes garantías de transparencia para los partidos y candidatos.
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¿En qué consiste el proyecto?
El proyecto presentado consta de 13 títulos y 252 artículos. Los siguientes son algunos de sus aspectos más relevantes:
1. La organización electoral
El proyecto fortalece las competencias del Consejo Nacional Electoral (CNE) a través de los consejos seccionales electorales en los departamentos. Estos consejos seccionales estarían integrados por dos miembros, nombrados por el CNE, con funciones de control y vigilancia a nivel territorial.
Además, el proyecto establece que los cargos de registradores municipales y auxiliares –que hoy son cargos de carrera a los que se accede por mérito– pasan a ser de libre nombramiento y remoción y que una de las causas para remover a un funcionario es la “pérdida de confianza”.
El proyecto también promete la profesionalización de los funcionarios de la Registraduría y otorga facultades extraordinarias al presidente por seis meses para modificar la planta de personal de esta entidad y del CNE
2. Las nuevas tecnologías
El proyecto introduce la posibilidad de votar de forma electrónica. Sin embargo, se trata de un sistema mixto porque después de votar de forma remota, una máquina arroja una constancia física del voto que finalmente se deposita en una urna.
Además, el proyecto crea el voto anticipado ante notario, busca extender la verificación tecnológica de la huella dactilar para todas las mesas de votación y adopta la cédula digital como un instrumento para la votación electrónica remota.
Si el proyecto se aprueba, los jurados de votación podrán consolidar los resultados en un dispositivo electrónico que entregue la Registraduría.
Todos estos cambios se pondrían en marcha de forma progresiva y el piloto serían las elecciones legislativas y presidenciales de 2022.
3. Software de escrutinios y auditoría informática
El proyecto establece que la herramienta tecnológica mediante la cual se consolida el resultado final de las elecciones será propiedad de la Registraduría –hoy está en manos de privados–, y contendrá los procesos de auditoria a cargo del CNE.
Por otra parte, se establece un plan de auditoría a los sistemas tecnológicos utilizados, que permita conocer la trazabilidad, seguridad y veracidad de los resultados.
4. Garantías para los votantes
Para “combatir la abstención y la corrupción electoral”, el proyecto ordena que el día de las elecciones haya transporte gratuito hacia los puestos de votación.
Además, se amplía la jornada electoral hasta las cinco de la tarde, se regula el régimen de la propaganda electoral de forma más precisa y se prohíbe la “violencia política” en las campañas. Por último, el proyecto fija algunas reglas de control para quienes aportan recursos a las campañas electorales.
Más clientelismo
En suma, el proyecto integra en una sola ley todas las normas electorales, fortalece la organización electoral e introduce la posibilidad de usar la tecnología para que los resultados sean más confiables.
Sin embargo, la iniciativa ignora o incluso empeora dos aspectos que históricamente han sido los más controversiales:
1. El clientelismo
El proyecto no garantiza la independencia e imparcialidad de las entidades electorales. En 2015, de un total de 3.948 funcionarios la Registraduría, 2.631 tenían nombramiento provisional –este tipo de vinculación requiere el apoyo de algún congresista–, 485 eran supernumerarios –es decir, se vincularon temporalmente para suplir la vacancia de otro funcionario– y solo 660 eran de carrera.
A pesar de que la Corte Constitucional ha ordenado que para ingresar a la Registraduría se deba aprobar un concurso de méritos, el último proceso de este tipo se realizó en 2008.
Por otra parte, los consejos seccionales electorales tendrán la misma composición política del CNE, es decir, sus miembros serán representantes de los partidos. Por eso, estos organismos se convertirán en un botín de los clanes políticos regionales y promoverán el clientelismo.
En el fondo, el proyecto estimula el fraude electoral y tiene el potencial de aumentar la desconfianza en las elecciones.
2. El control privado de la función electoral
Actualmente, la organización de las elecciones está en manos de privados. Las empresas privadas están a cargo de proveer el material electoral, de organizar los sistemas informáticos para el preconteo y el escrutinio, y de digitalizar los resultados.
Como lo ha resaltado la OEA, esto implica que la Registraduría entrega sus competencias a los particulares y deja de ejercer la función para la que fue creada. Esto, a su vez, crea serios problemas de transparencia y convierte a la Registraduría en una “mina de oro” para los privados. El proyecto no cambia nada de lo anterior.
Por último, hay otros aspectos de la coyuntura actual que son preocupante: si el proyecto se aprueba, solo entrará en vigor cuando la Corte Constitucional le dé su visto bueno. Pero para entonces, el calendario electoral de 2022 ya habrá comenzado. Según el proyecto, las nuevas herramientas tecnológicas y su reglamentación administrativa están a cargo del registrador. Actualmente, el registrador cuenta con apoyo directo del presidente de la República.
* Expresidente de la Comisión Especial Legislativa y exmagistrado del Consejo Nacional Electoral.