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El Consejo de Estado, a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo, decidió suspender temporalmente los efectos del Decreto 0858 del 30 de julio de 2025, que modificó el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo de Colombia. Este decreto ha sido clave para permitir cambios profundos en la organización de las EPS y de las redes de hospitales y clínicas en el país. Sus críticos señalaban que a través de él, el Gobierno Nacional estaba reformando el sistema de salud sin pasar por el Congreso, pues cambiaba funciones claves de las EPS, daba otras a las Secretarías de Salud, ordenaba la creación de los Centros de Atención Primaria (CAPS) y modificaba la forma de adscripción.
La demanda fue presentada por Andrés Forero, congresista del Centro Democrático. Forero argumentó que el Decreto 0858 violaba varios artículos de la Constitución. Defendió que el Gobierno Nacional excedió las competencias del Ejecutivo al regular de manera integral la prestación del servicio de salud, un ámbito que corresponde al Congreso Nacional.
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El congresista sostuvo que el decreto modificó estructuralmente el modelo territorial de prestación de la salud, definiendo principios, mecanismos de atención, distribución de competencias institucionales y condiciones de acceso y calidad del servicio, todo lo cual debería regularse mediante ley estatutaria. Además, argumentó que se vulneraban normas específicas que establecen que solo la ley puede asignar nuevas competencias a las entidades territoriales o intervenir en la economía, lo que afecta la libertad de empresa en el sector salud, la habilitación de actores existentes y las restricciones en la contratación.
Durante el proceso judicial, la cartera liderada por el ministro Guillermo Alfonso Jaramillo defendió que el Decreto 0858 desarrollaba la materialización del derecho a la salud según la Ley 1751 de 2015, pero no definía ni alteraba el contenido esencial de este derecho, por lo que tenía las competencias para expedirlo. El Minsalud agregó que en su parecer la norma no modificaba competencias del legislador ni alteraba recursos financieros. Su objetivo, dijo Minsalud, era desarrollar aspectos ya establecidos en la ley, como la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS) y la organización funcional de los prestadores, incluyendo los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS).
Pese a eso, el Consejo de Estado le dio la razón preliminar a Forero. La Sala concluye que el decreto regula de manera integral elementos estructurales del sistema de salud. Por ejemplo, dice el alto tribunal, el decreto demandado establecía la creación de las redes integrales e integradas de salud (las redes de hospitales y clínicas, entre otras), llamadas RIITS, las cuales, dice la norma ahora suspendida, eran conformadas y organizadas por «las Entidades Territoriales Departamentales y Distritales», mientras que en el anterior modelo eran coordinadas por las EPS, por designación efectuada por el legislador.
“Como se puede observar, la creación de las denominadas RIITS implicó una reorganización territorial del sistema, al convertirse en las unidades básicas de planeación, ejecución y coordinación de los servicios de salud en cada territorio, que no se limitan a un «concepto netamente operacional», como lo sostiene el ministerio demandado, sino que constituyen una transformación estructural del modelo de prestación, al integrar de manera obligatoria a todos los actores del sistema, —públicos, privados y mixtos—, redefinir la gobernanza territorial de la salud y desplazar el centro funcional del sistema hacia la atención primaria", se puede leer en el documento del alto tribunal, publicado este jueves.
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El Consejo de Estado también se refiere al rol de las EPS en su decisión. Recuerda que el rol definido por el Congreso para estas entidades está consignado, entre otras, en la Ley 100. Según esas normas, dice el alto tribunal, las EPS “tienen a su cargo el recaudo de las cotizaciones y la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las instituciones prestadoras; prestan sus servicios mediante las instituciones prestadoras de salud o pueden contratar con instituciones prestadoras y profesionales independientes, aspectos todos que, pese a encontrarse previamente establecidos en la ley, están siendo modificados por el decreto acusado”.
Así pues, se lee en el fallo, el reconocimiento legal de las EPS como actores centrales del sistema de aseguramiento en salud, con funciones expresamente asignadas por el legislador, “evidencia que cualquier modificación sustancial a su rol debe ser objeto de deliberación legislativa, por lo que no le corresponde al ejecutivo, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, transformar aspectos esenciales del modelo de aseguramiento, como lo hace el Decreto 0858 de 2025″. Esta actuación, concluye la sala, “desborda los límites constitucionales de la función reglamentaria y vulnera el principio de reserva de ley, al sustituir decisiones que deben ser adoptadas por el Congreso de la República”.
Lo mismo sucede con las entidades territoriales, las secretarías de salud. El Consejo señala que el decreto que crea un modelo basado en la territorialidad y les asigna el rol de «órgano de dirección» y la función de organización de las RIITS. Sin embargo, reitera el tribunal, asignar nuevas competencias a estas entidades es “una función atribuida al legislador”.
El Despacho concluye entonces que el decreto no se limita a desarrollar o reglamentar lo dispuesto por la Ley 1438 de atención primaria, como defendía Minsalud, sino que introduce modificaciones sustanciales al modelo legal vigente, sustituyendo el esquema de Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) por uno completamente distinto: las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS). “Esta transformación altera de manera significativa la estructura de responsabilidades entre los actores del sistema, especialmente al subordinar a las EPS frente a una red definida y organizada exclusivamente por las entidades territoriales”, se lee en el documento.
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Esta decisión deja en el aire medidas que el Ministerio de Salud había anunciado, como la reorganización del mapa de salud del país, cambiando el número de EPS en el país. Sin embargo, y como es una medida cautelar, no hay una decisión definitiva.
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