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La decisión del Consejo de Estado de suspender (al menos de forma provisional) el decreto 0858 del Ministerio de Salud era una noticia muy esperada por algunos en el sector. Desde su expedición, el 30 de julio de 2025, cerca de ocho demandas habían solicitado su suspensión. Diversos actores, entre ellos las EPS, congresistas y expertos, habían advertido que la norma podía estar modificando aspectos estructurales del sistema de salud que solo pueden ser cambiados por medio de una ley aprobada en el Congreso. Aunque el ministro Guillermo Alfonso Jaramillo insistió en que el decreto no implicaba una reforma, el alto tribunal terminó dándole la razón a sus críticos y dejó sin efecto la medida.
La acción judicial que llevó a esa decisión fue promovida por el congresista Andrés Forero, del Centro Democrático. “Lo que nosotros planteamos es que el Gobierno estaba pasando por encima de la división de poderes y estaba legislando por vía decreto. Consideramos que estaba violando el principio de reserva legal y que adicionalmente se estaba extralimitando en su función reglamentaria, por ejemplo, incrementando las funciones y responsabilidades que tienen los entes territoriales, que se tendría que hacer a través de una ley de la república y no a través de un decreto”, le explica Forero a este periódico.
“Nosotros consideramos que expedir este decreto fue una decisión que tomó el Gobierno ante las dificultades que está teniendo para aprobar la reforma a la salud. Trató, de forma artificiosa, de tratar de sacar esa reforma vía decreto”, agregó el congresista.
De hecho, uno de los puntos clave de la decisión del Consejo de Estado es qué ocurrirá ahora con las medidas que el Gobierno adoptó con base en el decreto 0858, hoy suspendido. Por ejemplo, el 4 de septiembre de 2025, el Ministerio de Salud expidió la Resolución 1789, mediante la cual creó regiones y subregiones funcionales para gestionar la salud en Colombia, modificando en la práctica el mapa sanitario del país. En su parte final, esa resolución establecía que se fundamentaba en las facultades que el decreto 0858 otorgaba al Minsalud para definir la organización funcional del territorio.
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Más adelante, a mediados de septiembre, la cartera de Jaramillo publicó el borrador de una resolución que buscaba cambiar la organización, habilitación, operación, seguimiento y evaluación de las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS). Aunque suene técnico, este esquema define cómo se articula la atención en salud dentro de un territorio: busca que hospitales, clínicas, centros de salud, laboratorios y otros prestadores funcionen como una red interconectada, con roles definidos y comunicación fluida, en lugar de operar de manera aislada.
Más recientemente, el pasado 17 de octubre de 2025, el Ministerio expidió la Resolución 2161, “por la cual se establecen los criterios y estándares para la autorización, habilitación y permanencia de las Entidades Promotoras de Salud o quien haga sus veces” en los territorios. En todas estas disposiciones, el decreto 0858 era una pieza clave que sustentaba jurídicamente la posibilidad de hacer esos cambios.
Con su suspensión, queda en el aire la pregunta sobre la validez de todas esas medidas.
Para Diego Acevedo, socio en la firma de abogados Holland & Knight, “esos actos pierden sus sustento jurídico, porque dependen directamente del decreto suspendido. En la práctica, quedan sin sustento mientras dure la suspensión, salvo que puedan apoyarse en otras normas que sigan vigentes”.
Esa salvedad no es menor. En las resoluciones expedidas, el decreto 0858 no es la única norma citada. También se suele referenciar la ley 1478 del 2011, que habla de la atención primaria en salud (APS) y la 175, la conocida ley estatutaria de salud, que tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección, entre otras. El Gobierno siempre ha defendido que esas normas lo facultan para tomar estas decisiones.
Forero, que es de la misma opinión de Acevedo que apunta a que las resoluciones deberían caerse, anunció que pedirá que el Consejo de Estado clarifique este tema. “Sentimos que si se cae este decreto madre, todas las demás resoluciones y medidas y circulares deberían quedar sin efecto”.
La otra pregunta es qué hará el Gobierno.
¿Qué viene?
Según Acevedo, de Holland & Knight, “al ser la suspensión provisional una medida cautelar, es susceptible de recursos en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Es decir, es posible que el Gobierno pueda, incluso, apelar esta suspensión provisional que acaba de ordenar el Consejo de Estado.
El margen que le queda al Ministerio para expedir resoluciones “transitorias” mientras el decreto está suspendido no es muy amplio. “El Ministerio no puede reproducir ni aplicar el contenido del decreto suspendido. Solo podría emitir actos administrativos dentro del marco legal anterior, sin avanzar en la implementación del modelo preventivo”, señala el abogado.
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Tampoco hay que perder de vista que esta sigue siendo una medida cautelar y, por tanto, preliminar. Es decir, aún no existe un fallo de fondo sobre la legalidad del decreto. Las medidas cautelares se adoptan como un mecanismo preventivo, con el fin de evitar que los posibles efectos de una norma o acto administrativo sigan produciendo consecuencias mientras la justicia decide si este se ajusta o no al ordenamiento jurídico.
En este caso, el Consejo de Estado consideró que existían razones suficientes para suspender temporalmente el decreto 0858 mientras estudia el caso a profundidad.
“En la sentencia definitiva, el Consejo puede declarar la nulidad total o parcial del decreto, o levantar la suspensión y mantenerlo vigente. Ese proceso suele tardar varios meses o incluso más de un año, dependiendo de la carga procesal y de las pruebas que se analicen”, agrega Acevedo. Mientras eso ocurre, el trasfondo de las reacciones políticas sigue ahí.
Reforma a la salud, en pausa
Mientras todo esto ocurre en los estrados judiciales, la reforma a la salud permanece estancada en la Comisión Séptima del Senado, donde no parece haber mayorías para ninguna de las tres ponencias presentadas (una de archivo, la del Gobierno, y una alterna).
Forero cree que la decisión del Consejo de Estado va a “forzar al Gobierno a intentar lograr la aprobación de la reforma en la Comisión Séptima del Senado, pero yo veo que tiene serias dificultades, porque incluso los congresistas que tuvieron una posición de plantear una reforma alternativa han sido maltratados y demonizados por el presidente Petro y el ministro Guillermo Alfonso Jaramillo”.
El congresista del Centro Democrático insiste en que esa no es la reforma que el país necesita, y crea nuevos problemas en vez de solucionar los antiguos. (Vea: ¿Existe una “epidemia” global de cáncer en los adultos más jóvenes?)
El Gobierno, entre tanto, ha reaccionado criticando la decisión del alto tribunal. El presidente Petro lamentó la suspensión del decreto. “El sistema preventivo no es negocio, por eso, este asunto público de gran dimensión, es atacado por los negociantes porque disminuye el negocio”, dijo en su cuenta de X.
El ministro Jaramillo, a su vez, calificó de “inadmisible” la decisión. “Atentar contra este modelo es ir en contra de la vida misma. El objetivo del Gobierno, plasmado en el decreto, es garantizar el derecho fundamental a la salud. Hoy la discusión es sobre el vehículo normativo, no sobre la legitimidad del modelo”.
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