Colombia + 20

7 Nov 2022 - 7:01 p. m.

Sustitución de coca: así quedó la financiación del PNIS en la reforma tributaria

Tras negociaciones entre el Ministerio de Ambiente y varios partidos políticos durante la votación de la reforma tributaria en el Congreso, el impuesto al carbono que antes financiaba el 50% del PNIS ahora solo lo hará en un 20%. ¿Esto significa una desfinanciación el programa? Esto dicen los expertos.
Cindy A. Morales Castillo

Cindy A. Morales Castillo

Editora General Colombia+20
Raspachines de cultivos de coca en Tibú, un municipio de Norte de Santander donde permanecen cultivadas 22.000 hectáreas de coca, según la UNODC.
Raspachines de cultivos de coca en Tibú, un municipio de Norte de Santander donde permanecen cultivadas 22.000 hectáreas de coca, según la UNODC.
Foto: María Camila Morales López

El Congreso aprobó el jueves la reforma tributaria con la que se espera recoger 20 billones de pesos que se destinarán para los ambiciosos planes del gobierno en materia de salud, educación, infraestructura, compra de tierras y, cómo no, para algunos programas que sostienen la implementación del Acuerdo de Paz firmado por el Gobierno colombiano y la extinta guerrilla de las Farc.

Uno de esos es el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), la punta de lanza del Acuerdo de Paz para que los campesinos arrancaran esas siembras y las reemplazaran por proyectos productivos en el marco de la legalidad. Desde 2018, a través de la ley 1930, parte del PNIS se financia a través del impuesto al carbono, un gravamen que se implementó como un instrumento económico para incentivar la mitigación a nivel nacional de gases efecto invernadero.

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Hasta ahora ese impuesto al carbono recaudó cerca de 450 mil millones de pesos anuales, de los cuales el 50% iba para proyectos ambientales como la reforestación, la conservación de fuentes de agua o de ecosistemas, la implementación de energías renovables y en general acciones de cambio climático. El otro 50% iba para la para financiación del PNIS.

Sin embargo, la reciente reforma tributaria cambió esa destinación porcentual. La ponencia contempló en principio que el 100 % de la destinación de ese impuesto de carbono fuera destinado a las acciones ambientales, pero a última hora del miércoles la bancada de paz, compuesta por los congresistas elegidos en las curules de las víctimas del conflicto, junto con los senadores Humberto De la Calle, Angélica Lozano, miembros del partido Comunes y la representante a la Cámara Julia Miranda, hicieron una proposición sobre el artículo 86 que fue aprobada por el Congreso y con la que logró salvarse esa parte de los recursos para el PNIS.

En la reforma quedó aprobado que el impuesto al carbono financiará el 20% del programa de sustitución y que para tal efecto, el Ministerio de Hacienda “transfiera dichos recursos al Fondo Colombia en Paz”. El 80% restante será para acciones ambientales como “el manejo de la erosión costera, la reducción de la reforestación y su monitoreo; la conservación de las fuentes hídricas; la protección, preservación, restauración y uso sostenible de ecosistemas estratégicos a través programas de reforestación (…) y esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA)”.

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Este 80% tendrá ahora la diferenciación de que ese PSA será destinado a las zonas PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial). Es decir los 170 municipios más afectados por la violencia y priorizados en el Acuerdo de Paz para impulsar su desarrollo.

“A esto llegamos después de una dura negociación con la ministra de Ambiente que derivó en seguir teniendo ese 20% para el PNIS e incluir a los PDET en esos pagos para impulsar el progreso en esos municipios PDET, especialmente los que tienen economías ilícitas” explicó a Colombia+20 Diógenes Quintero, representante de la curul de paz de Catatumbo, región que además es uno de los principales enclaves cocaleros de Colombia.

¿El PNIS quedó debilitado?

Transformar el enfoque de la lucha contra las drogas, y con ello la política que ha llevado Colombia, es una de las principales apuestas de Petro en la campaña y durante los casi 100 días que lleva su mandato.

De hecho, en su intervención ante la Asamblea General de la ONU habló fuertemente sobre el doble rasero de los países que castigan a los productores, aunque sean los mayores consumistas y afirmó que se debe avanzar hacia la regulación total de la marihuana e incluso de la coca.

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Algunos expertos consultados por Colombia+20 les asombró la disminución en el presupuesto destinado desde el impuesto al carbono hacia el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos. Fuentes cercanas a ese programa que pidieron no revelar su nombre afirmaron que el PNIS está tan “desprotegido” que incluso el Ministerio de Ambiente había pedido que el 100% de lo recaudado por el impuesto al carbono fuera solo para acciones ambientales.

“El mayor lío es que a tres meses del nuevo gobierno aún no hay doliente institucional de la nueva política de drogas, por eso no existió contrapeso al lobby de los dolientes de la agenda ambiental. Nadie estuvo ahí para pelear por eso”, afirmó la fuente.

En efecto, luego de tres meses en el poder, no se ha nombrado a quien lleve la dirección de este programa y apenas hace un mes se conoció el nombre de Gloria Miranda como la directora de la política de drogas, a quienes algunos expertos cuestionan su falta de experiencia en este tema.

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En el tema de la falta de lobby coincide el representante Quintero: “Nos sorprendió mucho la ponencia del gobierno porque siendo uno que ha hablado de sustitución, le quitaba ese financiamiento a ese programa, por eso nos dimos la pelea de lograr un porcentaje. Sí nos preocupa mucho el PNIS y esas eran las justificaciones que le dábamos a la ministra de Ambiente y al de Hacienda”, dice el representante.

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Y agrega: “Tenemos hoy en día todas estas hectáreas de coca y este gobierno no va a erradicar de manera forzada y le creemos, entonces cómo vamos a atender el problema de las drogas si no es sustituyendo. Lo que el Gobierno dice es que tienen los recursos asegurados de la Bolsa de Paz y de la inversión que hará el año entrante con la reforma tributaria. De alguna manera nosotros le tenemos confianza en el Gobierno en el sentido de esa estrategia”, asegura.

Durante la discusión de la reforma en el Senado, varios parlamentarios, entre ellos, Humberto de la Calle - uno de los arquitectos de ese Acuerdo de Paz- lanzaron la alerta sobre que este cambio significaría una posible desfinanciación del PNIS. “Surge una nueva preocupación respecto al impuesto al carbón, que se destina la mitad para medio ambiente y la otra mitad para el PNIS. El Gobierno ha logrado que esa destinación vaya toda al Ministerio de Medio Ambiente y aunque es interesante, eso desfinanciaría la sustitución de cultivos”, le dijo a El Espectador Humberto de la Calle antes de que se cambiara la ponencia.

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Sin embargo, la destinación porcentual que se le hace al PNIS desde el impuesto al carbono no es la única fuente de financiación de ese programa.

Desde que se firmó el Acuerdo de Paz se tuvo en cuenta un Marco Fiscal desde donde se sacaría el presupuesto para la implementación de ese pacto. Eduardo Díaz, exdirector del PNIS durante el gobierno de Juan Manuel Santos, explicó a Colombia+20 que era solo de ese presupuesto del que se sacaba el dinero para la ejecución del programa.

El presupuesto total de ese Marco Fiscal para la implementación del punto 4 (solución a cultivos de uso ilícito), durante los 10 años que dura el PNIS está alrededor de $8,3billones, y las fuentes de financiación de todo el Acuerdo serían el Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Participaciones, el Sistema General de Regalías, los recursos propios de las Entidades Territoriales, lo percibido de Cooperación Internacional e Inversión Privada.

Aunque durante el gobierno de Duque se agregó otra partida al PNIS a través del impuesto al carbono, la financiación directo se redujo notablemente. La misma Contraloría advirtió que la partida para 2022 no cubría las necesidades del PNIS, que faltaban cerca de 1,2 billones de pesos para garantizar la atención total de las 99.097 familias inscritas y que, además, “se observaba una disminución de los recursos del impuesto al carbono que apalancan subcuentas importantes como la de sustitución”.

En el presupuesto nacional de 2023, ya con Petro como presidente, ese asignación para el programa de sustitución aumentó y se anunció que se destinarán 1.3 billones de pesos para el PNIS, a los que ahora se le añadirá e 20% de lo que se recoja con el impuesto al carbono.

“Esa renta fija no existía durante la administración Santos y creo que si se suma a lo que se anunció que será el presupuesto para el programa, entonces se podría volver a poner rumbo”, afirma Díaz.

La ejecución del presupuesto del PNIS se debe hacer a través del Fondo Colombia en Paz, un mecanismo que cuenta con un consejo directivo integrado por siete miembros y presidido por la extinta Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Los cambios hechos por el Departamento Administrativo de la Presidencia (Dapre) supusieron la eliminación de esa consejería y su fusión -junto con otras entidades- con la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Ahora Gloria Cuartas es quien asumió la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz.

Colombia+20 intentó comunicarse con la Oficina del Alto Comisionado, Danilo Rueda, para conocer si será necesario suplir esa reducción del 30 % de financiación del PNIS a través del impuesto al carbono y cómo se haría, pero hasta el momento de esta publicación no tuvo respuesta.

El más reciente informe del Gobierno y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito reveló que el censo de coca durante el cierre del gobierno de Iván Duque es el menos favorable para el país. Los cultivos crecieron un 43 % entre 2020 y 2021. En solo un año, el área neta pasó de 143.000 hectáreas a 204.000 hectáreas. Es decir, el máximo histórico desde 2001 cuando se inició el monitoreo. “La producción potencial de cocaína también alcanzó su máximo histórico”, se lee en el informe.

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Aunque gracias al PNIS se erradicaron voluntariamente 45.761 hectáreas de coca (entre 2017 y 2018, años en los que se implementó esa acción en el programa) y solo el 0,8 % de quienes se acogieron resembraron estos cultivos de uso ilícitos, los retrasos en la implementación y los incumplimientos del gobierno saliente llevaron a que a la fecha el 97,6 % de las familias no hayan alcanzado un proyecto productivo de ciclo largo para garantizar su sostenibilidad, según cifras del informe de seguimiento No enreden la paz, entregado en julio por el Congreso de la República.

“Creemos que el PNIS debe transformarse de alguna manera e ir hacia a medidas más de impacto colectivo y a generar condiciones legales, de dignidad y de rentabilidad para los campesinos. La condición que quedó con cómo quedo esto en la reforma tributaria es que la destinación que se dio para ambiente contribuya también a un tema de sustitución, no desde el punto de vista de cambiar una mata de coca por una mata de cultivo lícito, sino de tener una integralidad que debe tener la política para acabar la coca”, explica Quintero.

Cindy A. Morales Castillo

Por Cindy A. Morales Castillo

Periodista con posgrado en Estudios Internacionales. Actualmente es la editora de Colombia+20 de El Espectador y docente de Narrativas Digitales de la Universidad Javeriana.@cinmoralejacmorales@elespectador.com
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