Por estos días el término reforma tributaria se ha convertido en una palabra de moda, en parte del paisaje noticioso diario. De cierta forma, esto ha sido cierto en los últimos tres años, en los que cada uno ha tenido su propio rediseño de los impuestos.
Para esta ocasión, que no ha sido presentada oficialmente, uno de los principales puntos de debate es la posible expansión del IVA en la canasta familiar. La propuesta ha ido circulando en medios de comunicación, pues hasta la fecha no se conoce el texto del proyecto ni su borrador. La propuesta del Gobierno, sin embargo, está siendo discutida con legisladores, según dijo el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla. Y según las cuentas de la administración del presidente Iván Duque, será introducida al Congreso en este mes (el Legislativo retomará funciones la próxima semana).
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Los posibles cambios en términos de IVA han desatado un fuerte debate por las implicaciones que esto tendría en renglones de la población que están en condiciones precarias, así como en el consumo de los hogares y el efecto que esto tendría en el comercio y otros sectores de la producción nacional. Todo esto enmarcado en la peor crisis económica en la historia del país, así como en un año preelectoral plagado de todas las distorsiones inducidas por la cercanía de las urnas.
Múltiples expertos y analistas han hecho un llamado para que la reforma sea, más que una forma de tapar huecos fiscales inmediatos, un camino hacia repensar el esquema de tributación con miras a mejorar en temas como redistribución de ingresos, mejorar el gasto social y, en general, tener mayor equidad.
Parte de esta tarea reside en examinar, de fondo, las exenciones que tiene el sistema tributario colombiano. Para esta tarea, el Gobierno instaló una comisión de expertos en agosto del año pasado, un acto que no estuvo desprovisto de polémica por la baja participación de mujeres y académicos nacionales, entre otros asuntos.
El informe de la comisión será presentado el miércoles de la próxima semana. Antes de este acto (y aún sin tener acceso al documento), hablamos con Kent Smetters, uno de los miembros de este panel y cabeza del Penn Wharton Budget Model de la Universidad de Pennsylvania (EE. UU.).
¿Cómo se realizó el análisis?
En un nivel macro, el análisis se enfocó en el gasto fiscal y en las exenciones tributarias del sistema. El principio organizacional en las discusiones sobre las exenciones es que son muchas y se han vuelto muy grandes. Entonces, el problema fundamental es que se está gravando una base mucho más pequeña, pero con tarifas más altas, para que haya un nivel de recaudo. Entonces, por ejemplo, si hay ciertos bienes que están exentos en la cadena de consumo de alimentos, eso significa que los demás tienen una tarifa más elevada y lo mismo aplica para actividades empresariales y así.
¿Qué encontraron?
El sistema tributario colombiano es muy complicado y en el lado histórico del tema ha habido mucho lobby por un asunto específico que termina introducido en todo el sistema. Y esta es una oportunidad para arreglar esto y producir una reforma que le permita al país florecer y ayudar a todo el mundo.
¿Cuál es el tamaño de las exenciones que analizaron?
Creemos que por ineficiencias del sistema tributario se está perdiendo, anualmente, 6,5 % del PIB. Y esto es muy alto. Es el nivel más alto en la región. En Bolivia y Perú es menor, por ejemplo.
Entonces, ¿qué recomendaciones tienen?
Nuestra recomendación más grande es una de fondo. Colombia tiene demasiadas agencias que interactúan en este escenario. La idea central es tener una organización independiente del Gobierno, que no tenga que pasar por los ciclos de las administraciones, que se encargue del análisis de la política pública en temas de gasto fiscal. No hemos recomendado que se cierre uno u otro organismo, pero lo que se necesita es un cuerpo independiente, con credibilidad, que se encargue de este tipo de análisis, que produzca el conocimiento de cuál es el costo en el largo plazo de las reformas, por ejemplo; esa siempre es la parte del rompecabezas que falta. En Holanda, por ejemplo, hay una agencia, completamente separada del Gobierno, que produce estos datos, pero a la que también se consulta cuando hay legislación que toque estos temas. Y esto, además, ayudará a que los inversionistas extranjeros entiendan las complejidades locales y cómo navegarlas.
¿Y en términos específicos?
Hay tres áreas en las que se enfoca el reporte. La primera es el impuesto de renta, y acá se trata de reducir significativamente el número de ítems que están exentos o no son gravados y que suelen aumentar en la medida que suben los ingresos. También se recomienda una reforma a las pensiones. La segunda tiene que ver con el IVA, con expandir su base, aunque no tenemos una lista de bienes y servicios porque no fue nuestra tarea, proveemos ideas generales. Y esta ampliación puede llevar a tarifas más bajas, como ya dije. Y la tercera son los impuestos a las empresas, hay recomendaciones sobre reformular los impuestos en el nivel municipal para eliminar ineficiencias y racionalizar el sistema. También proponemos eliminar el impuesto a las transacciones financieras porque, creemos, no hace mucho excepto crear más distorsiones. Estas recomendaciones, calculamos, podrían significar entre 3 y 4 % del PIB. Pero ese análisis detallado del efecto de estas reformas es una tarea que debería emprender ese nuevo organismo que mencioné. Esta es la mayor recomendación.
Hay un debate grande sobre la expansión del IVA…
Hay que aclarar que detalles específicos sobre qué puede ser gravado y qué no son parte de una discusión que tienen que tener los expertos locales. Pero la lista de bienes y servicios excluidos debe ser menor para que la base del impuesto crezca. Sí, es cierto que así personas de menores ingresos terminan pagando ese impuesto. Pero hay que tener en cuenta que hay un mecanismo de compensación del IVA que justamente está pensando para estas personas. Y sí, es cierto que hay muchas personas que están por fuera del sistema tributario por la alta informalidad de la economía colombiana, pero la distribución de este beneficio puede ser un estímulo para que entren a la parte formal del sistema.
¿Qué pasa con los que pueden sentir este golpe, pero están por fuera de las devoluciones del IVA?
La pregunta que hace es si hay personas que igual van a pagar con este impuesto, a pesar de que hay un mecanismo de redistribución para los más pobres. Y la respuesta es sí, sería deshonesto decir que no. Ahora, la forma como pienso esto es que una de las razones por las que algunas personas pagan más es porque el sistema ha creado tantas distorsiones en sus actividades que las evaden sustituyendo algunos bienes y servicios. Y eso no es bueno para el crecimiento económico. Y lo segundo que hay que pensar es que si el Gobierno puede tener más ingresos, entonces puede haber más gasto en asuntos que son importantes para la gente. Solemos enfocarnos mucho en de dónde viene el dinero, pero no hacia dónde va.
Está hablando de transparencia sobre el gasto…
Sí. Y en estas decisiones, insisto, también puede ayudar muchísimo tener una agencia externa que evalúe estos temas, que pueda decir “este es el efecto y los costos de estas medidas”. Todos los actores se benefician de tener más transparencia.
¿Qué recomendaciones hay para impuestos en los segmentos más ricos?
No hay dudas acerca de que la base debe expandirse en esos renglones, porque una de las cosas que hemos notado es que hay más exenciones en la medida en la que se incrementan los ingresos. Y esto es especialmente cierto en el impuesto a la renta. Y la recomendación general es eliminar estas exenciones.