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Desde 2016, Colombia ha mantenido impuestos al tabaco sin cambios estructurales, pese a las recomendaciones de especialistas y de algunas organizaciones de la sociedad civil para que el país los incremente. En esa década, además, han aparecido nuevos productos, como los vapeadores. Es un tema que ha cobrado fuerza nuevamente y este martes, 3 de noviembre, el Congreso dará una discusión clave: en su agenda, está programado el último debate de un proyecto de ley (243 de 2026) sobre el que, incluso, el Ministerio de Salud ha señalado su inconveniencia.
Pero, antes de entrar en esos detalles, vale la pena empezar por entender qué tenemos hoy. Colombia mantiene un esquema tributario que diferencia los productos tradicionales, como los cigarrillos convencionales, de los “nuevos” dispositivos de consumo de nicotina, como los cigarrillos electrónicos, sobre los que no existe un impuesto selectivo al consumo más allá del IVA.
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Esa diferencia contrasta con los patrones de uso que se están viendo entre los jóvenes. Según el Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Población Escolar de 2022, el 11,2 % de los estudiantes entre 12 y 18 años había utilizado cigarrillos electrónicos durante el último mes, frente al 4,5 % que había consumido cigarrillos convencionales.
En el caso de los cigarrillos convencionales, la situación es diferente. Cada cajetilla de 20 unidades paga IVA y, además, un impuesto al consumo compuesto por dos elementos. Por un lado, una tarifa específica de COP 4.446 para 2026, que se debe cobrar por cada cajetilla, independiente de cuál sea su precio. Por otro lado, hay un componente ad valorem del 10 %, calculado sobre el precio de venta al público certificado por el DANE (si el precio certificado por el DANE es de COP 10.000, por ejemplo, el ad valorem será de COP 1.000).
“Desde el punto de vista de la salud pública, uno debiera buscar que el impuesto sea de tarifa específica. Porque si uno lo que quiere es desalentar lo que hace ‘mal’, lo que hace mal es la cantidad de cigarrillos que se fuma, no el precio de lo que se fuma. El cigarrillo caro es igual de dañino que el cigarrillo barato”, dice Guillermo Paraje, economista de la Universidad Adolfo Ibáñez de Chile y una de las personas que más han estudiado este tema en América Latina. “El modelo colombiano es mixto y se ha quedado atrás en la región. Los cigarrillos son relativamente baratos en Colombia respecto del ingreso promedio de los colombianos”.
Entonces, ¿qué se propone para modificar este esquema?
La propuesta en el Congreso
El proyecto previsto para discusión este martes en el Senado tiene ponencia positiva firmada por, entre otros, David Barguil (Partido Conservador), Juan Fernando Caicedo (Centro Democrático), Edgardo Espitia Cabrales (Cambio Radical) y Andrea Padilla (Alianza Verde) y busca hacer dos cambios: en primer lugar, incorporar los cigarrillos electrónicos y vapeadores al esquema del impuesto al consumo en Colombia. Propone crearles un impuesto específico de COP 1.000 por cada mililitro de líquido, al que se sumaría un componente ad valorem del 20 %, calculado sobre el precio de venta al público.
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En segundo lugar, quiere modificar el impuesto a los cigarrillos tradicionales. El impuesto específico por cada cajetilla de 20 unidades pasaría de COP 4.446 a COP 5.100. Y el componente ad valorem pasaría del 10 % actual a un 12 %.
Investigadores de las universidades del Rosario e Icesi (a través de PROESA, el Centro de Estudios en Protección Social y Economía de la Salud), junto con Tabaconomía, un centro de investigación de la Universidad Adolfo Ibáñez de Chile para América Latina y el Caribe, realizaron una microsimulación para estimar los efectos que tendría este diseño tributario. ¿Su conclusión? Si este proyecto se convierte en ley, podría generar cerca de 92.000 fumadores adicionales de cigarrillos convencionales en el país, de los cuales aproximadamente 64.000 serían adolescentes entre los 12 y los 18 años.
¿Por qué ocurriría esto? “Porque el consumidor va a buscar el bien relativamente más barato. Va a migrar a los cigarrillos”, advierte Blanca Llorente, de la Fundación Anáas, organización que investiga y promueve políticas fiscales y de salud pública para reducir el consumo de tabaco y otros productos nocivos. Básicamente, describe un efecto que los investigadores conocen como “sustitución”.
Lo que sucedería es que aumentaría más el precio de los cigarrillos electrónicos que el de los convencionales. Según las estimaciones del estudio, con este esquema, el precio de referencia de los primeros crecería un 55,3 %, mientras que el precio efectivo de los segundos subiría un 9,2 %.
El estudio encontró que, con este proyecto de ley, disminuiría la cantidad total de cigarrillos convencionales consumidos, pero aumentaría en un 3,6 % el número de personas que los fuman. Esto quiere decir que, aunque se consumirían menos cigarrillos en conjunto, habría más personas incorporando el cigarrillo tradicional a sus hábitos de consumo.
Según los investigadores, ese nuevo número de fumadores de cigarrillos tradicionales estaría justamente en la población más joven. La microsimulación estima que cerca de siete de cada diez fumadores convencionales adicionales serían adolescentes de entre 12 y 18 años. Los investigadores estiman que sumarían aproximadamente 64.000 jóvenes, de un total de 92.000 personas adicionales.
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Para Paul Rodríguez, investigador de la U. del Rosario, vale la pena detenerse en la lógica de sustitución que está advirtiendo el grupo de investigación. “En general, la sustitución entre cigarrillos electrónicos y dispositivos de tabaco y los cigarrillos convencionales no es algo muy alto, según la evidencia, como se ha intentado decir en el pasado”, explica, en referencia al argumento que promueve la llamada “reducción del riesgo”, que suele utilizarse para defender los vapeadores como alternativas al cigarrillo tradicional.
Explica que, en este caso, la ecuación es distinta. La primera razón de eso es la diferencia tan alta de precios que podría producirse si se gravan los cigarrillos electrónicos, pero no se aumenta en una proporción similar el impuesto a los convencionales.
La segunda, agrega, es que el consumo de estos dispositivos, aunque es inferior al 1 % entre los mayores de 20 años, alcanza prevalencias de entre el 10 % y el 20 % en poblaciones jóvenes, como escolares y universitarios. “Así sean unos poquitos los que se están cambiando relativamente, es un montón de personas al final”, advierte Rodríguez.
El riesgo, ilustra el investigador, es que cambie la escena, que sea más frecuente encontrar a jóvenes fumando tabaco tradicional. Por eso, para Rodríguez, lo que está en juego es perder parte de los avances logrados en salud frente al consumo de tabaco entre las nuevas generaciones. Llorente coincide con él: “Crear la tarifa para el cigarrillo electrónico, pero no ajustar la tarifa de los convencionales es el peor de los mundos”.
Caminos más saludables
Mientras ese proyecto se discutía, el Gobierno de Abelardo de la Espriella presentó su ley de ajuste fiscal, que incluye, además de un recorte al Estado, una serie de cambios en la tributación de los cigarrillos tradicionales y los cigarrillos electrónicos.
El Ministerio de Hacienda propone que el impuesto específico por cada cajetilla de 20 unidades pase de COP 4.446 a COP 7.823 en 2027 y a COP 11.200 en 2028. El impuesto ad valorem permanecería en el 10% actual. Y, a partir del 1 de enero de 2029, las tarifas se actualizarán cada año sumando la variación anual del IPC más cuatro puntos porcentuales.
Además, el Gobierno también le crearía un impuesto al consumo a los cigarrillos electrónicos o vapeadores. La tarifa específica se fija en COP 1.000 por mililitro para el año 2027 y sube a COP 2.000 por mililitro a partir de 2028. Se establece para ellos, además, una tarifa ad valorem del 30 % sobre el precio de venta al público certificado por el DANE. A partir del 1 de enero de 2029, las tarifas específicas de los vapeadores también se ajustarán cada año con la variación del IPC más cuatro puntos.
La propuesta, reconoce Llorente, de la Fundación Annás, sorprendió a las organizaciones de la sociedad civil “porque se acerca a lo que nosotros creemos que debe ser el impuesto”. La propuesta del grupo de investigadores de las universidades del Rosario, Icesi y Adolfo Ibáñez de Chile, construida e impulsada junto a organizaciones como la que lidera Llorente y otras como RedPapaz, plantea que el impuesto específico por cada cajetilla de 20 unidades pase de COP 4.446 a COP 13.000 (solo COP 2.000 más de lo que está proponiendo el Gobierno). El ad valorem permanecería en el 10 %.
Frente a los cigarrillos electrónicos y vapeadores, la propuesta de la sociedad civil es idéntica a la que presentó el Gobierno: COP 2.000 por mililitro y un ad valorem del 30 %.
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Según las microsimulaciones hechas por estos investigadores, en el escenario de la propuesta de la sociedad civil, el precio efectivo de los cigarrillos convencionales subiría un 86 %, mientras que el precio de referencia de los electrónicos subiría un 112,1 %. Con esos incrementos, el modelo estima una reducción del 5,1 % en el número de fumadores de cigarrillos tradicionales y una caída del 32,3 % en la cantidad total de cajetillas consumidas al año. Caería un 33,4 % el consumo de cigarrillos electrónicos, medido en caladas, y un 16,6 % el número de personas que utilizan ambos.
Bajo este escenario, además, se evitarían unas 50.120 muertes prematuras asociadas al consumo de cigarrillos convencionales a lo largo de la vida de la población simulada.
“Yo celebro este proyecto y la intención del Gobierno de ser congruente”, dice Victoria Soto, investigadora y líder de Proesa.
Para ella, en cambio, el proyecto de los congresistas que se discute este martes cae en una contradicción: por un lado, busca recursos para atender los problemas de salud de los colombianos, pero, por otro, deja de lado medidas para prevenirlos. “Tienes cáncer, tienes hipertensión, diabetes, etcétera, y al mismo tiempo estás dejando de trabajar en los factores protectores frente a esos riesgos, como medidas fiscales diseñadas correctamente. Eso no tiene ningún sentido”.
La propuesta del Gobierno no es completamente perfecta en este campo. A los investigadores consultados no les convence la idea de que el aumento del impuesto sea escalonado hasta 2028, pero lo consideran un mal menor. Un poco más inquietos los tiene el hecho de que la redacción del proyecto parece dejar por fuera a las bolsas de nicotina, un nuevo producto que se está popularizando mucho en el país. Pero esperan que esa excepción sea un error en la redacción que pueda ser corregido durante el trámite.
Si la propuesta del Gobierno o de la sociedad civil llegara a convertirse en realidad, creen los investigadores, el país estaría más cerca de alcanzar el umbral recomendado por la OMS, según el cual los impuestos deben representar al menos el 75 % del precio de venta al público de los cigarrillos.
Para Rodríguez, de hecho, con los nuevos valores el país incluso podría superar ese porcentaje, aunque no ha realizado el cálculo exacto.
Los cálculos financieros
A nadie se le escapa que la discusión llega al Congreso en medio de un sistema de salud “desfinanciado”, como lo califica Soto, de Proesa. Aunque los economistas con los que hablamos insisten en que el objetivo principal de estos impuestos es reducir el consumo de productos que representan un riesgo para la salud, y no aumentar los ingresos del Estado, también reconocen que el recaudo puede contribuir a atender las necesidades del sistema.
Las microsimulaciones estiman que el proyecto de los congresistas permitiría recaudar COP 267.900 millones adicionales al año. En cambio, un esquema como el que propone la sociedad civil —y al que se acerca la iniciativa del Gobierno— podría generar COP 955.500 millones adicionales anuales. Es decir, casi 3,6 veces más.
De hecho, una de las razones del concepto negativo que el Ministerio de Salud envió al Congreso sobre el primer proyecto es que el país podría perder cerca de COP 547.000 millones destinados al aseguramiento en salud entre 2027 y 2030. Esto ocurriría porque una parte de los recursos adicionales que hoy se destinan a financiar el aseguramiento pasaría a financiar el deporte.
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Un dato adicional que contempla la “ley de ajuste fiscal” es que los recursos adicionales de estos impuestos irían al rubro de aseguramiento del sistema de salud, encargado de financiar la cobertura y el acceso de la población a los servicios de salud. Soto destaca esta destinación porque considera que responde a una necesidad concreta del sistema, que arrastra problemas de financiación y atrasos en la atención de enfermedades crónicas.
Hoy, los departamentos reciben y administran buena parte de los recursos provenientes de estos tributos, que constituyen una fuente de financiación para sus gastos en salud. El problema, explica Rodríguez, de la U. del Rosario, es que esto genera una tensión para los gobiernos territoriales: por un lado, tienen la responsabilidad de proteger la salud de la población y, por otro, dependen fiscalmente de los ingresos que producen actividades que precisamente buscan desincentivar, como el consumo de tabaco y alcohol.
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Dionisio(cvtsc)•Hace 7 horasMuy buen análisis, lástima que la conclusión patina: parte de esos recursos recaudados también están dedicados a curar los daños causados por la nicotina (distribuida por cigarrillo o vapeador). ¿En cuál proporción?
